论房产档案反腐的价值及其实现

尚新丽+王旭+张毓桐

随着我国市场经济的快速发展，房产逐渐成为滋生腐败的土壤。如何利用房产档案反腐，成为学术界和实践中的一个新课题。

1 房产档案及其相关概念

1.1 房产档案。一般认为，房产档案是房地产行政管理部门在进行房屋产权登记、产权调查、产权变更及转移房屋权属等管理活动中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等形式的历史记录。

1.2 房产腐败。房产腐败可定义为：公职人员（即依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业以及公共事业单位的工作人员）以实际的或者潜在的行使或者不行使公职人员职能为交换条件，为自己、配偶或直系亲属索要、同意接受或者接受不论何种性质的涉及房产的不正当利益，违反法律和社会行为规范的行为。

1.3 房产反腐主体。通常认为，反腐主体是广大人民群众和社会组织，反腐倡廉责任主体是各级党委。本文涉及房产档案的反腐主体主要由以下部门组成：各级立法权限机关、各级纪律检查委员会、各级监察行政机构、各级反贪局及各级档案行政管理机构。

2 房产档案反腐的价值

2.1 原始凭证价值。房产档案是对相关房产信息真实情况的反映和记载，它不以任何人的主观意志而存在，也不以任何人的主观意识而转移，它能够客观、真实地呈现相关房屋信息的情况，“能够合法证明权利人与房产之间权利关系”。房产档案真实、客观的原始凭证价值是发挥房产档案在反腐现实效用中的前提和基础。

2.2 法律证据价值。房产档案是除房地产权属证书外，法律认可的、确认房地产权利归属、鉴证房地产权属处置的唯一有效证明。房产档案具有证据学所要求的构成有效证明的要件。从证据学的角度，证据是以法律规定的形式表现出来的能够证明案件真实情况的一切事实。根据证据的来源，可将证据分为原始证据和传来证据；根据证据存在状态和表现形式，可分为言词证据与实物证据；根据证据与当事人所主张的事实的关系，可将证据分为本证与反证。就其来源而言，房产档案是在房屋登记等房产管理活动过程中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料，是直接来源于案件事实的证据，属于原始证据，具有较强的证明力。就其存在状态和表现形式而言，房产档案虽然是以其记载的内容起证据作用，但它也是以一种实体物作为其存在的物质承担者，是作为客观存在的实体物，具有可触性和可视性，其真实可靠性完全不受主观因素的影响，因而属于实物证据。就诉讼证据与当事人所主张的事实的关系而言，房产档案管理机关提供的房产档案，虽不是为了证明作为诉讼请求根据的事实而提出的，但是为了证明作为反腐调查根据的事实所存在、履行其举证责任所提出的，有利于查明案件的客观真相，因而属于本证。房产档案在有关房产的行政诉讼中，一般属于原始证据、实物证据和本证。

3 房产档案反腐机制

3.1 立法机制。利用房产档案反腐的所有行为都要以法律为准绳，按照法律进行。立法机制，一方面，要确保利用房产档案开展反腐“有法可依”；另一方面，要确保惩处腐败“有法可依”。立法机制的建立是利用房产档案进行反腐的首要前提。

目前，无论是《物权法》，还是官员财产公开申报制度，都缺少实施细则和专门法律法规的支持。我国现有法律体系中，缺少直接涉及房产腐败行为的条文，进而导致即使通过房产档案开展反腐活动，也缺少直接相关的法律法规来明确具体执行房产反腐活动相关各方的权限和惩处标准。在我国的反腐败法律制度中，真正属于法律范畴内的反腐败法律法规相对比较少，可间接利用或借鉴的条文多数属于某些部门的规章和政策性文件，缺乏权威性和独立性的法律保障。各级立法权限机构应密切交流，结合实际开展房产档案反腐立法的制定工作，处理好房产档案反腐的立法与其他法律条文的关系，在法律精神和原则范围内完善实施方案，为房产档案反腐提供法律依据。

3.2 执法机制。执法机制的建立是利用房产档案进行反腐的关键。如果没有执法机制，仅靠立法机制无法完成房产档案反腐的任务。完备的法律，必须依靠切实的贯彻执行才有意义。根据国务院新闻办公室于2010年发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，我国反腐败和廉政建设的职能机构，主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。但就房产反腐而言，执法机关的核心是纪检监察机构与反贪机构。实践证明，有关房产腐败案件为多部门协调配合进行调查处理，这就要求纪检监察机构与反贪机构协调配合。

3.3 监督机制。主要是媒体与社会公众的监督。媒体监督是社会监督体系的重要组成部分，具有强大的社会影响力，能够及时把违法乱纪行为置于众目之下，从而产生无法抵御的批评力量，现实出的房产反腐大案要案都与新闻舆论监督有关。因此，在构建房产反腐监督机制时，积极引导媒体对国家公职人员的监督，通过媒体把问题公之于众，警示公职人员，预防房产腐败发生。制定相关法律法规，明确规定传媒及工作人员的权利和义务，保证媒体人正当权利的使用；正确引导大众传媒以合理、科学、文明的方式行使房产反腐监督权利，避免“媒体暴力”谣言、泄密等情况的出现。社会公众监督，不仅是对公民知情权的保护，一定程度上有利于避免“选择性房产反腐”的出现。这就要求个人增强公民意识，国家加强政务信息公开保证公民知情权，政府切实保障公众对房产反腐行使监督权利，为公民有序文明参与房产反腐创造制度条件。总之，除对公职人员搞好党内监督外，应加强大众媒体监督和社会舆论监督的机制建设。

3.4 房产档案信息资源整合机制。该机制是房产档案反腐的必要条件。对于数量巨大的房产档案信息资源，进行有序化、规范化、科学化的资源整合，切实做好有关房产档案的收集、整理和保管工作。更好地为相关反腐活动提供对象和信息资源。

房产档案信息主要来源于房产管理局、住房和城乡建设局，由于登记程序比较复杂，工作人员业务水平不一，登记流程互有差异，登记机关比较混乱，导致房产信息的碎片化。因此，存在对大量房产档案信息进行统一整合的必要。房产管理局、住房和城乡建设局应做到：第一，明确分工，权责清晰，尝试由住房和城乡建设局负责文件管理，由房产管理局负责档案管理，实现一定程度上的文档一体化管理，有效控制文件运动全过程。第二，改善两局有关房产档案与文件的管理模式。按照相关法律法规与现实要求，完善房产档案接收渠道；统一业务流程、操作规范、登记标准，防止房产档案信息碎片化，有效规避文件伪造、涂改的风险；建立统一的房产档案管理标准。第三，加强房产档案数字化建设。在坚持“双套制”的基础上，努力实现房产档案原件信息化和档案数据管理信息化。不仅要建立安全可靠的房产档案信息系统，保证档案录入准确、完整和规范，操作便利、安全，系统更新及时，还要组织优化多途径检索工具，方便快速查找所需信息。第四，加强两局文档专业队伍建设，提高管理人员计算机技能和档案专业知识等素质。

4 房产档案反腐策略

4.1 健全完善房产档案反腐的法律法规。针对房产腐败，立法要明确规定其构成要件，并细化惩处规定与标准，增强房产反腐的威慑力；尝试多元立法，将房产档案反腐与其他立法工作相结合，如尽快制定《公职人员房产申报法》，以消除贪利型犯罪赖以滋生的土壤；完善反腐败法律体系，梳理好有关房产反腐相关法律的关系，协调好国家法律与党内制度的关系，避免发生冲突。健全完善的法律法规是利用房产档案反腐的基础。

4.2 加强房产档案信息的开发利用。

4.2.1 房产管理局、住房和城乡建设局要主动整合房产档案信息资源并开展房产档案信息服务工作，同时执法机构重视房产档案中所包含的有价值信息，开展相关工作，而不是等待媒体或公众的曝光。

4.2.2 建立公职人员房产信息定期巡查制度。据报道，2013年北京新建商品房成交量为118950套，二手房成交量为162746套，年内商品房成交合计281696套，如此庞大的交易量背后是新房产档案的大量增加。建立定期巡查制度，可及时掌握公职人员房产档案信息并开展反腐执法工作。需要注意的是，负责定期巡查的执法人员需要不定期更换，并及时收回其巡查权以防止职务犯罪，对巡查的房产档案也可尝试抽查，以实现节约成本和保证反腐效益的统一。

4.2.3 重视房产信息前端控制。虽然房产档案信息属于公民个人隐私，需要依法保护，但对一些前期的房产交易记录等具有利用价值的信息，要进行前端控制。坚持规范性、真实性、时效性和权威性原则，多部门统筹安排，将其进行整理、报备，做好公开公示工作，一方面，可以增强社会监督，进一步约束主管部门行为，另一方面，实现从源头预防房产腐败。

4.3 调整完善房产档案管理制度。

4.3.1 现行的房产档案管理工作存在两方面问题，一是纸质档案的收集范围与立档方式有待调整；二是电子文件与相关档案信息系统有待完善。纸质档案是房产档案管理的基础，调整纸质房产档案管理，要扩展收集范围，不仅包括本人相关房产信息，还要包括配偶、子女、直系亲属在内的相关人员的房产信息；采用复式分类法立档，由于利用房产档案反腐的对象是国家公职人员，在档案分类时不宜使用一种分类法，可尝试部门——成员分类法以保证集中统一利用。

电子文件与房产档案信息系统是房产档案管理的发展方向，完善其管理制度包括收集、整理、提供利用三个方面。房产管理局、住房和城乡建设局需要统一房产电子文件管理标准、数字化管理流程与使用系统，保证房产档案电子文件流转的安全连续。加强房产电子文件的著录工作，做好动态管理，确保相关权属信息准确及时，保证电子文件随时形成随时归档。完善检索方式，丰富提供利用途径，如，提供字段检索、复合检索，编制房产电子文件专题等。

4.3.2 调整房产档案开放利用制度。在法律保护国家公职人员某些隐私权的情况下，按照《房屋权属登记信息查询暂行办法》，对于“房屋权属记载信息的内容，包括房屋自然状况、房屋权利状况（所有权情况、他项权情况和房屋权利的其他限制等）以及登记机关记载的其他必要信息”，应做出“任何单位和个人都可以进行查阅”的规定，实现查询、利用规范化、制度化，保证合法合理查询行为的顺利、高效开展，为房产反腐提供方便。

（作者单位：尚新丽，王旭，郑州大学信息管理学院；张毓桐，郑州大学商学院 来稿日期：2014-08-16）