印度包容性发展经验初探

戈松雪

印度数百年来一直摆脱不了贫困、饥饿和疾病的沉重历史负担。1991年开始实行经济改革后，印度经济取得了突飞猛进的发展，国家的经济实力大为增强，有相当大的一部分人富裕起来，成为举世瞩目的新兴经济体。然而印度社会问题的规模和比例十分巨大，性质又非常复杂，人数众多的各种弱势群体处于边缘化，并没有融入经济发展的主流，譬如贫困线以下家庭、表列种姓、表列部落、农民、妇女等。印度的梦想是建设一个拥有社会平等，所有公民都享有平等的经济机会，没有社会群体受到不公正对待和剥削的国家。为此，印度政府提出了包容性发展的奋斗目标。

尽管这些年来包容性发展在印度得到各方面的重视，但什么是包容性发展并没有一个精确的和公认的定义。有印度学者认为，包容性发展的定义中应该包含有四个属性：其一是机会，要看经济发展是否为人民产生出更多的和多样化的谋生途径，使他们增加收入；其二是能力，要看经济发展是否为人民提供了提高自身能力的手段，使他们能够利用现有的机会；其三是获得，要看经济发展是否提供了把机会和能力一起带给人民的手段；其四是安全，要看经济发展是否给人民提供了保护他们免受暂时的或长久的生活损失的手段。也有人说包容性发展有两个概念，一个是经济利益是否惠及到穷人，另一个是惠及到穷人的经济利益是否成比例地高于惠及到非穷人的经济利益。总之，包容性发展的核心理念是发展产生的福利不能置弱势群体于不顾，而且还应该有意识地向弱势群体倾斜。

关系到弱势群体切身利益的最关键问题有扶贫、医疗、教育、就业等。印度政府在包容性发展方针的指导下，制定政策，出台计划，调配资源，统筹协调，多方动员，下了很大功夫。

就扶贫而言，首当其冲的问题是要让穷人吃得上饭。印度政府于2000年12月推出AAY计划，国家按大米每公斤3卢比和小麦每公斤2卢比的高额补贴价格每月向贫困线以下的家庭供应35公斤粮食。根据印度政府统计符合享受这一优惠待遇条件的贫困家庭有2430万户。2013年9月印度议会通过了《国家粮食安全法》，规定向贫困群众提供由国家财政高额补贴的低价粮，具体情况是国家向全国的城乡困难群众每人每月提供5公斤的财政补贴粮，其中大米每公斤3卢比，小麦每公斤2卢比，杂粮每公斤1卢比，而符合条件的人数占农村人口的75%，城镇人口的50%，总计8.2亿人。由此可见印度政府扶贫的决心不可谓不大，但在实际兑现当中却也充满着困难和挑战，比如要努力生产出这么多的粮食，国家财政要承受得起这么沉重的负担，多如牛毛又没什么文化的受益人的身份要得到确认和发放有效的身份证明，补贴粮的公共分配发放系统要运转有效和到位等，不言而喻这是一项十分艰巨的工作。

人人都有生老病死的时候，弱势群体连基本的生活都难以为继，更无力顾及医疗卫生的需要。印度每年有3900万人因医疗费用而陷落到贫困线以下，在他们的日常生活费用中78.1%的开销花在了看病上。印度政府为了体现包容性发展，专门为贫困线以下家庭实施了一个叫做RSBY的医疗保险计划，其方法是由政府来支付保费，中央政府承担保费的75%，余下部分由邦政府承担。任何贫困线以下的家庭，只要在县里的贫困线以下家庭名单中有登记的都可以加入这个保险成为受益人。在登记入保时每个家庭要交30卢比，领到一张通过照片和指纹双重验证的通用智能卡。这项保险可以为5口之家承担上限为3万卢比的住院费用，还可以承担就医交通费，上限为1000卢比，每趟交通上限为100卢比。到2013年4月RSBY保险计划已经发放了3440万张智能卡。这一举措对于贫困家庭解决看病住院问题来说犹如雪中送炭。

印度约70%的人口在农村，包容性发展做好农村医疗卫生工作至关重要。印度政府实施的国家农村卫生计划中有一项重要内容就是要使每个村庄有一名受过训练的女性医务工作者，当地人称阿斯哈，有点像我国以前的赤脚医生。阿斯哈是从本村挑选出来的符合条件的人选，经过培训成为村民与公共卫生系统之间的一道桥梁。阿斯哈身背药箱活跃在村庄里，是边缘化人口中任何医疗卫生需求的第一接诊人，提供最低限度的适当可行的医疗处置，及时安排病人转院，同时还负责推广普遍免疫，服务于生殖与儿童健康计划和其他医疗保健计划，宣传和落实修建家庭厕所的工作，是民间养成良好卫生习惯的倡导者。现在印度有86万名阿斯哈在农村提供最基础的医疗卫生服务。

印度的高层领导人认识到，一个国家不能建立在饥饿、营养不良、健康状况不佳和文盲的废墟上。如果这种状况不加以改变，印度依靠自己的人力资源赢得全球化的机会就很渺茫。印度为免费义务教育立法进行了多年的努力，2010年4月《儿童免费义务教育权利法》正式生效。这项法律规定，从中央到地方各级政府有义务确保每个适龄儿童（6岁至14岁）在邻近学校接受8年免费义务教育。为充分利用现有教育资源，体现教育公平和社会公正，该法律还规定私立学校必须为所在地区的低收入家庭和贫困儿童提供至少四分之一的入学名额，国家将按学生平均支出标准或实际支出数额负担这些学生的费用，如果学校已在土地使用、校舍、设备设施等方面享受了政策优惠，国家则不再承担费用。目前，印度已在全国98%的地区普及了小学教育，在86%的地区普及了六年级至八年级教育，并且在全国推行了学校免费午餐计划，每天向1.1亿名小学生提供包含300卡路里和8-12克蛋白质的午餐，以推动义务教育的发展。

提供低价粮食、医疗保险、免费教育应该算是被动解困的方法，主动解困还要靠解决就业问题。据一项保守的估计认为，印度农村约有4000万户无业贫困家庭。2005年印度实行了《国家农村就业保障法》。该法规定每个农户都有权每年在公共工程项目上获得100天非熟练技术工作的机会。依据该法，各邦政府应当在每一个财政年度内，为本邦农村地区有成年家庭成员且自愿做无需特殊技能的体力劳动的农户提供至少100天的有薪就业保障，在注册登记后15天没有分配到工作的农户将依法得到补助金。因此各个地方行政管理机构每年都须制定所需公共工程项目的清单，如挖井、修整土地、园艺、修建道路和厕所等。该法具有一定的自动筛选性，因为通常只有迫切需要工作的人才愿意接受这种保障工资就业，而该法的制定更倾向于让低素质体力劳动者受益。如果这项举措实施得当，可能会有力促进农业发展，提高农村工资水平，增加农村耐用品消费，振兴当地市场和抑制农村人口向城市移民的进程。印度在包容性发展中还有一些相关的政策和措施，诸如规定在所有公营事业中为弱势群体保留一定比例的就业岗位；为表列种姓和表列部落的晋升提供配额；要求所有的政府部门和国营企业在采购物品和服务时要优先考虑小微企业，包括属于表列种姓和部落的供应商；为表列种姓和部落的求职者提供教育培训和就业辅导等。

从印度的包容性发展中可以总结出一些经验。国民经济在快速增长的同时也带来了新的挑战和新的问题，其中一项就涉及经济增长带来的利益在全社会各阶层之间的分配。印度的经济改革确实使一部分人富了起来，增长速度加快了，但穷人还像以前一样苦苦挣扎。在市场驱动的环境中，只有有钱的人才能满足自己的需求。对于大量的穷人和弱势人群来说，既无经济能力，也无社会能力，只能寄希望于国家给他们提供最基本的需求，只能依靠国家来保护他们的利益，抗衡金钱日益增长的权力和无法依赖的私营部门。印度在经济发展之后，第一次变得资金不是主要障碍了，需要加强人文发展，包括就业保障、粮食安全、农村医疗等。这些都是以前所不熟悉的，而且一个邦与一个邦的发展问题都不一样，比如有的地方老龄化（养老金）问题比普及教育问题更紧迫。金钱并不是唯一的解决方案，常常还有当地机制的建设和管理能力的提升等问题，重要的是要建立可持续发展模式。摆在印度面前的课题是，与现代市场和私营企业并存的强大公共部门，在加速公平发展的同时不造成经济上的失衡才算做得好。endprint