地方政府回应制度相关问题研究

翟晓舟+王锋

党的十七大提出建设服务型政府的新目标。习近平总书记系列重要讲话指出：“要及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求……建立畅通有序的诉求表达机制……”政府回应行为与公众诉求表达相关，政府回应制度与公众诉求表达机制相关。地方政府由于接近公众生活而不可回避的成为政府回应行为的主要实施主体，成为政府回应制度的第一道门槛，对广大基层公众诉求表达进行有效回应也成为其基本职能之一。现阶段，由于政府回应制度本身存在的种种问题，导致地方政府为回应公众诉求做出了积极努力，但是尚不能有效完成政府回应制度应有的基本职能。

一、政府回应制度基本范畴

政府回应制度是对政府回应行为的制度化实施。建国初期建立的人民代表大会制度以及多党合作制度为政府回应的制度化发展奠定了良好的制度基础，逐步建设完善的基层民主自治、少数民族自治、信访制度等为政府回应的制度化发展积累的充足的经验，社会服务承诺制度、公示制度、行政服务中心制度、听证制度、引咎辞职制度、领导干部接待日制度、公民论坛、电子政府制度等则是在我国建设服务型政府新目标下进行的多种有益尝试，为进一步促进、完善、规范政府回应制度进行的改革发展。

二、地方政府回应制度的运行现状与问题

自上世纪末期，为了配合我国民主政治、市场经济的发展，我国政府自中央至地方在政府管理与民众参与相结合方面做出了积极尝试，为提高政府回应能力以及制度建设上广开途径。陕西省人民政府在其门户网站上为公众提供：信息公开、办事大厅、政民互动、建议提案、应急管理、信访信箱等六大途径；湖北省人民政府不仅提出政务公开、网上办事、公众互动等回应渠道，还重点向市民推介移动应用、政务微信、政务微博、在线访谈等便利途径；广东省人民政府更是通过普通浏览网站、公开无障碍辅助访问、语音网站三种便利公众的途径，提出政务公开、网上办事、政民互动、网上信访等形式，同时移动门户以及政务微博提供导航服务。伴随多媒体技术发展，政府回应制度得以以更加亲民、便捷的方式与公众实现零距离接触，但是，形式距离的缩短并没有为政府回应制度效应带来的是实质性的零距离，反而在百花齐放的形式下将政府回应制度存在的固有问题及缺陷显现出来。

（一）新媒介的困扰。在新媒体科技日新月异的年代，为了与公众进行更加有效的沟通、接触，鼓励各政府机构开设微博、微信，通过微博、微信等自媒体交流工具实现政府回应的快速、有效反应是政府回应制度在新媒体时代发展的必然方向之一。相关研究曾经分析过在我国广泛使用的微博、微信与世界上广泛流行的facebook、twitter、instagram等其他网络社交工具的不同，并提出前者更热衷于有娱乐性的事件，喜欢转发有趣的“段子”，评价偏好调侃，后者更热衷于各类新闻事件，喜欢转发新闻事件以及自己的状态，评价偏向论述、分析等特征上的不同。也正是因为如此，在政府回应行为中，当公务人员偶有出现用词不当、回复不及时、评价不合理等情况时，常常引发广泛关注的不是理性的批评与分析，而是具有娱乐性的调侃、衍生性的段子。如果这时再有公务人员上班的时间网络购物，与公众沟通态度不佳，公务车辆滥用等话题被放诸报端、网络，随之而来的网络攻击、“技能人士”进行的“人肉”搜索常会将正常的社会监督误导至非正常的情绪性发泄，最终这些进入市井的、茶余饭后的谈资便开始逐步侵蚀政府形象，并从负面发挥特有舆论引导能力，对政务运行以及公务人员从事公务造成影响。同时，这些调侃文化在调侃嬉笑中不仅消磨了大众对于政府、对于司法的信任感，也消磨了公务人员与公众沟通的信心，也造成了公务人员本身面对外界时产生的压力增加。他们没办法认同这种文化，更不可能加入这种文化，却也没有能力去改变。群众的不理解、单位的批评使公务人员在政府回应制度中腹背受敌，本能的对这样的压力性外部环境产生认同防卫，并在部分群体中逐渐形成“你不理解我，我也不稀罕”的负气意识以及“和你们说不明白”的缺乏与外界沟通信心的疲惫心理，为政府回应制度在新媒体媒介上的发展增加了人为的阻碍。

（二）“需求←→供给”模式的非对应性。在针对陕西省各机关行政部门不区分部门、不区分职位的公务人员调研中显示，调研对象在信息公开、办事大厅、政民互动、建议提案、应急管理、信访信箱等具体政府回应工作中，无一人主动选择愿意负责信访信箱回复工作。针对该现象的解释，在单独询问中部分调研对象不愿从事该项工作的原因是没法解决问题，不好回复，除此之外，也担心在回复过程中与公众发生误解而需要承担相关责任；也有调研对象指出单纯发布一般信息等单项政府回应工作较为简单、易执行，办事大厅等协助公众完成行政职能的半双向政府回应工作也较为简单、易执行，而信访信箱等需要直接解决公众具体矛盾的双向政府回应工作容易受到公众责难，回应不好也容易受到所属单位批评，因而不易执行。也可以说，公务人员在可选择的范围内，更愿意从事与个体利益无关的，可以回避核心矛盾的工作内容，进一步来说，即使在不可自由选择的情况下，由于工作安排而从事了上述工作内容，也不可避免地会倾向于采取回避核心矛盾，防止由于核心利益冲突使矛盾升级的方法处理工作内容。

与之相对应，在另一份针对非各机关行政部门不区分工作、性别、年龄的公众调研中显示，调研对象在信息公开、办事大厅、政民互动、建议提案、应急管理、信访信箱等具体政府回应形式中，93.2%的调研对象选择最关心信访信箱的使用，好奇别人都有什么样的问题需要解决以及政府最终是否给予有效解决，如果自己有类似问题是否也可以得到有效处理；其次71.1%的调研对象选择关心办事大厅，想知道政府可以为公众、为自己提供何种便捷服务；还有调研对象表示如果自己没有特殊需要，并不会关心政府对哪些信息进行了公开，也可以说，公众更关心的是与自己切身利益相关核心问题是否可以得到政府的有效回应。

（三）制度缺陷。我国地方政府依据层级原则设置，完成政府回应工作、落实政府回应制度对应在各个地方政府部门相关职能机构，而实践中公众诉求通常会涉及若干不同职能政府机构，乃至若干不同层级政府机构，政府回应无论采用哪种形式，均需要时间、人力、财力等经过程序性的协调统一，但是显而易见的情况是：现有政府回应制度体系中，除了随着科技、媒体技术发展不断地增加的、让人眼花缭乱的政府回应形式之外，实质性的制度保障并没有明显进步。公众在几十年的时代变迁中，可以直观感受到从领导信箱到领导热线，从面对面座谈到互联网、移动平台，从工作时间接待到二十四小时不间断地微博、微信回复，等等层出不穷的形式变化，也可以从内心感受到，无论怎样的形式，似乎还是“领导”管用。endprint

三、地方政府回应制度的制度化建设

（一）政府回应制度的文化构建。回应是以公众诉求作为基本考量，但是公众诉求却不可能成为考量的唯一标准。政府的产生以阶级与社会发展作为共通基础，公众诉求与社会公共利益是政府运行需要不断整合的两个主要层面。早期的公共文化应该可以被描述为一种领袖魅力与独特能力的广泛性认同与传播，这样的文化为组织成员建立了共同学习的方向与内容，并逐步将个体化的文化发展成为群体化的文化，经历了稳定发展的最初阶段，也开始为了其逐步完善的必经过程而引入了更多元的文化因素。现阶段，这种公共文化在吸引了多元文化加入的同时，一方面，完成着去其糟粕取其精华的完善发展过程，另一方面也必然由于其糟粕未尽的副产品而开始接受多元文化的质疑与挑战。强势而内向的公共文化通过任务导向、中央集权发展出強而有力的组织文化，造就了令人仰望的组织绩效，形成了组织层级明确、工作标准化程度高、行事作风保守谨慎、逐渐善于规划行为风险并谨慎变革的文化模式；当早期文化的神话走进现实的同时，也便产生了跟风、保守、畏惧责任等明哲保身的潜在文化。未来，将会有更多元化的文化被引入，取代旧时已经不合时宜、阻挡前进方向的文化，行政机关、司法机关的主流文化终究会发挥其积极、具有正能量的作用。只不过被困于潜在文化的负面效应之中，被动接受、被动同化的无奈感与缺乏改变诱因的无力感仍然会在一定发展阶段存在，这是文化发展的必经过程，是未来文化发展向崭新阶段迈进奠定良好的基础。

（二）地方政府回应制度的制度建构。政府回应制度需要以有效的评价制度建设作为基础。个体评价机制与组织评价机制之间的关系主要可以从两个方面进行考量，一方面，个体评价机制与组织评价机制具有相同或相似的目标与评价标准，在这种情况之下，个体只要遵从自我评价就可以在组织评价中获得认可，是个体评价机制与组织评价机制相结合的最佳形态；另一方面，个体评价机制与组织评价机制不具有相同或相似的目标与评价标准，也就是说，在目标与评价标准上可能略有不同也可能完全不同，在这种情况之下，个体无法通过达到自我评价以满足组织评价要求，出现了个体评价机制与组织评价机制关系中的冲突形态，但是仍然可以通过其他个体与组织之间可以协同的利益去调和这种冲突形态。因此，个体评价机制与组织评价机制之间无论是和与不和，应该说都可以找到达到共存的平衡点。作为管理者需要为达到平衡而更多地关注检察机关工作人员的发展偏好以及主要服务需求，了解其不同的价值观取向，鼓励不同的个体向和而不同的方向有效发展。

（三）地方政府回应制度与公众参与制度。我国政府回应制度运行不充分的核心问题在于政府回应的管制性与公众参与的泛民主化。社会生活的多元化发展模式，社会个体的多元化信息交流模式使得现代检务工作已经不可能局限于过往单一、呆板、模式化的表现形式，可以深入群众的多种多样的工作形式应该继续得到鼓励。现实场景中的个体在试图进行规则更新，寻求共同利益的时候，需要考虑不同的现实情况以及可能出现的变量因素。 这里不仅包括了解乡土民情、街巷风情的传统风应该继续发扬，可以分享海外风情、现代技术、潮流尖端的现代风也应该得到鼓励。一方面，相信检察机关工作人员具有可以通过不同途径解决问题的能力，鼓励其进行多角度尝试，从不同的角度、眼界提出建议；另一方面，建立风险预防机制，鼓励检察机关工作人员在风险中寻找解决问题的机会，也磨练其防范、降低风险能力，提供可以让公务员勇于承担一定风险的多样化绩效评价机制。

参考文献：

[1] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M]，学习出版社，人民出版社，2014

[2] 赵晗.中国地方政府回应机制建构研究[D]，长春：吉林大学博士学位论文，2011

[3] 佟心平，王远飞.合法性与政治[M]，中央编译出版社，2002endprint