关于农地征收中农民知情权法律保护的思考

夏臻+旭日+焦传宇

摘要：针对农地征收过程中由于审批制度混乱，征收程序不透明，补偿费用过低等导致的社会矛盾，强调对农民知情权救济制度的保障的重要性，并基于此提出了解决措施，以期进一步完善知情权保障制度。

关键词：农地； 征地补偿； 知情权

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）15-3711-05

Thoughts about the Farmers Right to Know during Rural Land Expropriation

XIA Zhen1，XU Ri2，JIAO Chuan-yu1

（1.Law school， China University of Geosciences， Wuhan 430074，China ；2.Inner Mongolia Technical college of Mechanics and Electrics，Huhehaote 010070，China）

Abstract： Based on the problems of confused system， the non-transparent collection process and low compensation caused a lot of social conflicts，， the importance of the farmer's right to know during rural land expropriation was studied. Some measures on how to protect the right to know were put forward.

Key words： rural land； land expropriation；right to know.

收稿日期：2014-06-16

基金项目：中国法学会项目[CLS（2012）D201]

作者简介：夏 臻（1987-），女，湖北黄冈人，在读硕士研究生，研究方向为诉讼法学

通讯作者，旭 日（1972-），女，内蒙古呼和浩特人

随着城市化进程的不断推进，城市规模的迅速扩张，农村土地征收引发的诸多问题已经成为当前社会的热点。当前的土地征收中，审批制度混乱、征收程序不透明、补偿费用过低等问题导致农民聚众抗议、联合抗法、长期信访。作为农村土地被征收人的农民，其知情权被忽略可以说是其中的根本原因。

1 农民知情权的法理基础

知情权或称“了解权”、“接触权”、“咨询权”，是指公民、法人及其组织依法享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨碍的获得各类信息的自由。从公法方面来说知情权是指公民获取政府信息的权利；从私法方面来说，知情权是公民在平等主体之间享有向对方平等的获取信息的权利。本文主要探讨的是公法上的知情权，即“公民、法人及其组织依法享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨碍的获得各类信息的自由”[1]。

《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”该规定虽然没有提出知情权的概念，但明确赋予了公民知情权和表达权，赋予公民有寻求、接受和传递消息和思想的自由。《公民权利和政治权利国际公约》第19条第二款规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”从现行的国际公约来看，知情权是公民的一项基本权利。我国宪法虽然没有明确规定公民的知情权，但是我国是上述公约的签署国，根据国际法优于国内法的原则，我国理应执行上述规定[2]。

关于农村土地征收，我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的之外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”该法第13条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。我国《土地管理法》第19条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”因此，土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依照法定的批准权限和程序，强制将土地转变为国家所有，并给予补偿的行政行为[3]。国家对农村土地的征收实际上是公权利对农民私权利的一种限制与剥夺，被征地人为政府的事业做出了特殊的贡献，不应该要求他们独自甚至是莫名其妙地承担无过错责任而遭受财产损失。因此，当私权利遭受公权利限制时，作为私权利主体的被征地者，完全有权利要求享有知情权[2]。

知情权在农村土地征收中是基础性权利，是维护农民自身合法权益的基础。只有充分了解政府行政行为的内容和自身合法权益是否被侵害等信息，农民才能够对政府的不合理行政行为、滥用权力等行为提出质疑，并寻求法律的救济。作为征地行为过程中的具体行政相对人，农民有权利了解行政机关行使具体行政行为的理由、原因、过程，通过对程序知晓，表达自己个人的利益。

2 知情权在农地征收中的现状

农村土地是农民赖以生存的生产要素，土地征收具有国家强制性，面对国家强制力的公权力，农民是弱者，面对双方利益冲突，平衡双方冲突，有利于社会和谐稳定。

2.1 农地征收中知情权实体制度的欠缺endprint

2.1.1 农地征收中农民维权意识的欠缺 受自身教育水平制约，农民往往忽略其知情权，对于自身应当拥有的合法权益知之甚少，导致其在农村土地征收中，不知道有哪些征收程序与步骤，自己在这些程序中该做什么，拥有什么权益。征收政策的制定主体、议题建构都被政府垄断，城市化过程中是否征用农地、何时征用、如何征用及征用的范围和补偿标准通常都是由行政主体单方面决定的，而与土地征收有厉害关系的农民被排除在土地征收政策的制定之外。面对政府机关的强制征收行为，因为信息的不对称，难免在土地征收过程中产生矛盾和冲突。

政府机关在农地征收中缺乏监督。首先，我国土地征收预审申请，行政权力的色彩偏重，缺乏独立性和保护性[4]。我国实行的是分级预审程序，人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门是土地征收主要参与的审批部门，建设单位提出用地预审申请。而作为利益当事人——被征收人农民，在预审阶段缺失征地信息资料，农民不知道土地被征收将作为何用。审批由政府决定，没有征求当事人意见，也没有第三方进行监督，这样会导致政府机关滥用权力，导致农民只是作为最终结果的获得者。其次，审批的建设项目在可行性研究阶段没有提前告知被征收人具体的土地利用规划，建设单位进行勘探土地和土地利用规划，缺失被征收人的参与和知晓，导致征收过程中土地浪费和过度开发。被征收人的参与度很低或者说并没有参与预审申请，缺乏表达自己意愿的机会，漠视被征收人的合法权益。政府机关作为土地征收的决定者，代表国家行使权利，在审批的建设项目在可行性研究阶段没有其他机关进行监督，也没有中立第三方进行监督。最后，公共利益作为征地的前提，但是就目前的立法层面来说，政府机关对公共利益的考量具有决定性。公共利益界定不明确，地方政府可以随意扩张公共利益的范围。在实践中，各地政府或者土地管理部门对土地的合法性审查不到位，无权或者越权批地，通过化整为零审批土地规避法律，违反法定程序批准征收土地，未征先用，征而不用，少批多用等现象普遍。我国现行的宪法、《土地管理法》、国土资源部颁发的《国土资源听证规定》等相关法律法规对公共利益的范围、界定的主体和审查标准没有进行详细的规范，土地征收法律关系双方当事人在征收土地信息上存在不对称，被征收人缺少知情权，在利益受损时，没有可用性的解决方案。政府在土地征收过程中，对于公共利益界定缺失监督，导致地方政府在土地征收审批中随意扩大公共利益的范围和主体，这也是目前我国农民对于地方政府土地征收强制征收不满的原因之一，农民缺失对公共利益的认知，对于征地的目的理解存在歧义和偏差，导致社会不稳定。

2.1.2 农地征收中知情权程序制度欠缺 制约土地征收权利的滥用，还可以通过对土地征收程序的控制和规范来实施，世界上许多国家都是利用严格的程序对国家征地进行规制。在土地征收中对于公共利益的界定和征地补偿协议的制定达成方向，很多国家规定被征地者、其他公民、社会组织享有知情权、参与权、异议权和申诉权。甚至有的还组建专门的土地裁判所，对公共利益的界定、征地的合法性和恰当性、征地补偿纠纷问题进行初步的司法审查，当有关当事人或利益关系人对裁判不服时，可以向法院提起审查的要求，由法院作出判决。我国设置的土地征收程序过于粗糙，导致一些地方政府土地征收存在违规现象。

1）在征地公告程序方面，知情权存在欠缺。公告程序流于形式，被征对象的知情权被忽视。根据我国《土地管理法》第25条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。在实践中，由于城乡信息交流不便，网络不发达，农民自身文化程度不高，对信息的敏感度不高，在加上地方政府公告粗糙或者不规范，农民对于哪里的地要征用，为什么征用、用途、补偿范围信息缺乏了解和研究，导致征地过程中存在很多违规现象，公告流于形式。

2）在听证程序方面，知情权缺乏保护。听证实施不到位，被征对象丧失话语权，被征收对象的知情权流于形式。实践中，很多地方政府实施听证会引发很多村民的反对意见，基本将听证会当做自编自导，听证会缺乏农民的充分参与和协商，农民基本无法知晓听证会程序和流程，导致很多时候真正的权利人没有完全充分的参与和发表自己的意见和看法，对于自己存在异议的地方不知道如何沟通和抗议，根本起不到监督政府的作用，很多听证会仅是起开会和通知的作用。

3）在征地补偿、安置方案的确定和实施程序方面，知情权被忽视。首先，征地补偿、安置方案的确定程序剥夺了被征地农民的知情权、参与权和建议权[6]。在征地补偿程序中最关键的是补偿金额的确定，我国现有的法律法规规定补偿方案、安置方案从提出到确定一直到实施都是由县、市级人民政府及其土地行政主管部门参与，补偿方案的公告、听取意见也是事后通知的程序，农民在整个程序中几乎没有任何的发言机会，即便在征地补偿、安置方案确定后农民提出听证的要求，如果意见与方案不符合，对于意见的采纳与否取决于政府，整个过程都是处于一种告知的状态，没有协商的可能性，缺乏有效的外部监督机构。其次，征地补偿、安置方案的实施程序混乱。目前中国征地补偿程序中，政府作为土地征收的决定者与执行者为一体，同时在补偿金发放环节，程序复杂，没有监督，既没有上级部门的监督也没有第三方监督，致使补偿金被克扣，发放到农民手中金额与实际发放的金额存在偏差。

2.1.3 农地征收中知情权缺乏救济措施 第一，公告和听取意见缺乏救济制度保障[7]。在公告和听取意见的程序安排上，其实也是相当缺乏救济制度保障。我国现行的法律法规对于没有依法进行征地公告或补偿安置方案公告的政府机关，根据《征用土地公告办法》的规定，被征地集体和农民以及其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。信息的实用价值相当大的程度上取决于信息是否及时有效地传达到当事人。对于迟到的公告不可能对农民的知情权产生一定程度上的救济效果，所以“依法要求公告”并不具有救济实际意义。另一方面，根据有关法律法规的规定，农民拒绝办理手续引发争议的，一方面不会影响对农村土地征收的效力，另一方面也不发生阻止土地征收程序进行的结果。这在一定程度上意味着对知情权的救济实际上是流沙上的灯塔，是虚设的。第二，告知和听证程序缺乏救济制度。听证是为了全面了解情况和听取意见交流的形式。早在2004年国务院颁布的《国土资源听证规定》其中的一项条款规定：补偿安置方案报批前，应书面告知当事人有要求举行听证的权利。仔细查看该规定及其他法律法规中都没有关于不告知要求听证权利的法律后果和行为人责任。endprint

3 完善农地征收中的知情权的设想

3.1 完善农地征收中知情权实体制度

3.1.1 明确农民在农地征收中的实体地位，扩大其知情权范围 首先，在法律上应该进一步明确农民在农地征收中的主体地位。从物权法和土地管理法和民法方面进一步明确农民在农地征收中的主体地位。物权法第59条规定规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”只是很模糊的提出属于集体成员所有，应该从立法上进一步规定农民在农民集体所有的动产和不动产中的主体地位。土地管理法第10条规定农民集体所有的土地分别应该由村农民集体所有管理、村民委员会等进行经营管理。应该从立法上进一步明确区分农民在集体所有的土地的主体地位。民法通则第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”对于民法通则的规定相对来说非常的模糊，应该进一步明确农民在集体所有土地中的主体地位。

其次，应该扩大农民知情权的范围。作为农地被征收人的农民，在预审阶段缺失征地信息资料，农民不知道土地被征收将作为何用。应该将农民的知情权提前至土地征收土地利用规划，而不仅仅在土地征收预审申请阶段。提前到土地利用规划阶段，有利于农民参与土地征收知情权，维护好自身的利益。

最后，应该确保各级政府土地行政主管部门建立土地信息公开制度。政府机构对于自己的活动是否合法正当存在批判性，没有农民的积极参与和监督，其合法性和正当性更加存在质疑，社会公众也会对其征地存在质疑。政府机构建立各级土地信息公开制度，有利于公众和农民的积极参与和对政府活动的知情，有利于监督政府机构，从而有利于社会和谐。

3.1.2 提升农地征收相关信息的公开透明度 政府机关应该提高在农地征收中的信息透明度，才可以更好地保障农民知情权。增加政府机关在农地征收过程中各个环节征收决定过程的透明度，赋予被征收人更多程序性权利，有利于监督政府机关，抑制征收过程中征收权滥用。现行的农村土地征收制度存在监督不健全，缺少相关部门监督，政府是农村土地征收制度的执行者，同时也是农村土地征收制度的监督者，自己监督自己通常会放松警惕，如果及时有效地发布农村土地征收的相关信息，一方面有利于被征收人了解知悉土地征收的相关信息，另一方面也可以提高被征收人积极参与土地征收相关程序，提高被征收人的知情权，有利于土地征收正常有序进行。

3.2 完善农地征收中知情权程序制度

3.2.1 完善征地公告程序 首先，直接通知被征收人。我国当前关于征地公告程序主要规定，告知义务人也需要将相关信息进行公告或公示，但告知义务人不需要直接通知被征收人。“为了充分保护被征收人的知情权，要求告知义务人在保留间接的公告和公示通知方式的基础上增加直接通知被征收人的方式，或者要求告知义务人将间接的公告通知方式改为直接通知被征收人的方式，要求告知义务人在提起征收申请之前，将相关信息直接通知被征收人，要求告知义务人将征收审批机关作出的征收决定直接通知被征收人，要求告知义务人将征收补偿方面的信息直接通知被征收人”[8]。

其次，确定公告的地点。明确公告地点有利于规范告知行为，提前告知被征收人取得征地信息的地点，有助于被征收人获取相关征地信息。当前农村信息滞后，农民基本没有看报纸的习惯，为了充分地提高保护被征地农民的知情权，需要政府机关在农民容易获得被征地信息的地方进行公告。同时也要规定征收审批机关在拟征收土地所在地的电视台和广播台公告征收决定相关信息。同时可以在相关网络媒体进行网络公示，公示期过后依然可以查询相关信息。

最后，增加告知的内容。第一，规定被征收人可以查阅征收申请人向征收审批机关提交的申请材料。被征收人需要知道征收申请人提交的申请材料是否真实、准确和完备，否则，被征收人将难以知道征收申请人的征收申请是否合法和合理，从而无法对征收申请人提出的征收申请提出异议。第二，规定被征收人可以查阅征收审批机关的审批材料和决定。被征收人需要知道征收审批机关作出决定的依据和理由以及最后的结果，才能作出征收审批机关的决定是否合法和合理的判断，否则，被征收人无法对征收审批机关的决定提出异议，从而难以寻求救济。

3.2.2 完善听证程序 政府机关应该在征地批准之后，准备制定征地补偿以前，保证农民可以启动听证程序，并且应将听证程序拟定为法定的强制程序，同时也增加其他公告的方式和渠道，以此增强农民的知情权在听证程序得到保障。我国应当以立法的形式明确保障农民在土地征收的全过程。在征地之前有关征收土地的“公共利益”的认定举行听证会，积极听取农民意见。听证程序不应该仅仅体现在公告之后的程序之中，应当贯穿于审批程序、安置补偿程序、司法救济程序以及有关各个监督程序，这样才能更好地确保被征收人的知情权得到实质性的保护。

3.2.3 完善征地补偿程序 在农地征收过程中，农民知情权之所以得不到保障，主要是由于程序权利没有得到保障，农民在补偿安置问题上的发言权受到一定程度的制约，应该从以下几个方面进行完善和改革。首先，应该引进平等协商机制，政府在土地征收过程中充当的是执行者和制定者，农民作为弱者，只有被动接受征地信息，引入平等协商，有利于农民积极参与，提高知情权。其次，建立补偿金额市场评估制度。对于补偿金额，补偿范围等应该与城市土地一样，在符合规划和用途管制的前提下，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

3.3 完善农地征收中知情权救济制度

第一，完善行政救济措施。我国现行的立法中没有明确的条文规定关于违反程序应该承担的后果，也没有关于监督征地程序的规定，导致实践中存在大量违反程序的现象。因为缺乏追究违反程序法律后果的法律依据，农民知情权难以获得救济。通过法律明确违反法定程序的法律责任，赋予行政相对人以申诉、控告等方式获得行政救济，从而保证其知情权。endprint

第二，健全知情权的司法救济制度。笔者认为，农村土地征收中关于公告程序是否合法、登记程序是否合法、赔偿计算方式是否合理等事由，农民均可以通过司法救济手段，通过诉讼等方式以谋求保障其知情权。

第三，强化对农地征收的司法审查。赋予司法机关司法审查权，对行政机关行使行政目的、过程和结果进行最后审查[9]。政府行政机关对土地征收进行决定和许可时，带有强制力。征收土地是公民个人私有财产，行政机关作出的土地征收许可决定、强制征地决定，必须接受司法机关对其征收目的合法性、征收程序合理性等方面的审查。“作为对基本权利影响很强的强制措施，征求必须符合一般的比例性要求，也就是说，对所追求的公共目的来说，征收必须具有适合性、必要性和相称性……因此，征收必须遵守比例原则的各个层面的要求，并且受法源的严格审查”[10]。被征地人有权提请司法机关对征地行政行为进行审查，并有权被及时告知处理情况。通过对土地征收进行司法审查，让司法审查成为限制公权利滥用和保护被征收人知情权等相关权益的有效保障。

知情权是其他权益的基础性权利，知情权是实现其他权益的重要前提和基础。2014年中央一号文件明确提出深化农村土地制度改革，加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，通过完善有关法律法规，充分保障农民公平分享土地增值收益。

参考文献：

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[4] 王树清.中国土地征收法律制度研究[M].北京：人民法院出版社，2012.

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[5] 刘民培.农村土地征收程序与补偿机制研究[M]. 北京：中国农业科学技术出版社，2011.

[6] 王红霞.关于征地过程中农民知情权制度完善[J]. 广西师范大学学报，2008（4）：16.

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[8] 季金华.土地征收权的法律规制[J]. 法学论坛，2011，26（6）：129-137.

[9]【德】汉斯·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔：行政法（第1卷）[M].高家伟，译，北京：商务印书馆，2002.endprint