澳大利亚阿博特政府执政首年对外安全政策浅析

明言

2013年9月，以托尼·阿博特为领袖的执政联盟击败澳大利亚工党，时隔6年重掌政权。一年来，阿博特政府在对外安全政策方面举措不断，走向轮廓日渐明晰，引人瞩目。

澳新政府的对外安全政策

巩固澳美联盟，双方战略协作持续发展

2014年6月，阿博特总理访问美国会见奥巴马总统时，双方一致表示将加强双边防务合作，并在两国先前达成的相关协议基础之上，达成美军在澳部署的新共识，此举为美扩大在该区域的军力部署铺平了道路。美方感谢澳与美保持紧密的同盟关系，赞扬澳在财政面临“困难”情况下，继续增加军费开支，与美并肩维护地区和平。8月，澳美两国年度部长会议（2+2）在澳举行，双方达成一项为期25年的军事协定，允许2500名美国海军陆战队员和其他美军人员轮驻澳北部达尔文并进行训练。据透露，澳美两国还将加大特种兵的协作力度，在弹道导弹领域开展合作，并商讨允许更多美海军、空军在澳的实际存在。由此，达尔文实际上正逐步转变成为一个美军的永久军事基地。此外，澳加入了各种区域安全机制，积极参加美主导的环太洋军演等。在经济领域，澳除为美重要贸易伙伴外，还加入了跨太平洋经济伙伴协议，并积极推动与相关国家的谈判进程。在东亚合作系列外长会上，澳更是与美联手，一唱一合推销美冻结南海方案。增强国防建设，提升军事实力和作战能力

长期以来，澳大利亚在维护地区安全及国际水域安宁方面，更多倚重美国，并通过不断强化同美的战略协作，确保自身安全。近年来，澳军费虽有所增加，但规模不大，一般保持在250亿澳元左右，占国内生产总值的1.6%，是二战以来最低的。通常来说，澳保守政党更强调国家安全，因而在此方面投入相对较多。阿博特上台后宣布将国防预算增至300亿澳元，这还不包括购买58架先进战机的费用。根据澳政府规划，澳今后将逐步增加国防预算，预计到2023～2024年，澳国防开支将达到国内生产总值的2%。2014年4月，澳完成了迄今为止最大的一笔军购案，花费120亿美元购买了58架F-35战机。作为该军购的配套措施，澳还需要开支16亿美元用于威廉城机场的扩建。此外，据报道，澳政府计划再购置一个中队的先进战机，以最终替换澳空军现有的F/A-18“超级大黄蜂”。今年7月，日本首相安倍访澳时，澳日还签署了国防关系协议，就日向澳转让“苍龙”级核潜艇技术达成一致，借以提升澳的海军实力。阿博特称，澳政府没有比守护国家安全更重要的任务，澳需要一支规模不大，但强有力且灵活的军队。

抢夺话语权，扩大对地区事务的影响力

澳新政府上台后，对国际及地区事务的论调日渐提高，外交日趋活跃、主动。在一些地区热点问题上，更是畅言无忌。在中国宣布设立东海防空识别区后，澳反应激烈，认为中方的单方面行动破坏了地区和平稳定。在马航客机MH370失联及随后展开的搜救行动中，澳迎前部署，积极协调各方，对外树立了良好的人道主义形象，得分颇多。之后，马航客机MH17坠毁于乌克兰，机上澳大利亚籍乘客有几十人。澳方对此事件态度强硬，公开指责俄罗斯对此负有责任，要求俄必须采取措施确保相关调查顺利进行，并声言正在重新考虑是否邀请俄出席定于年底在澳举行的G20峰会。此外，澳还派遣外长亲赴乌克兰协助解决善后，藉此，阿博特政府在澳国内的支持率不断攀升。以色列与巴勒斯坦危机发生后，加沙地区人道主义状况恶化，引发国际社会广泛关注，澳大利亚主动向巴提供500万澳元紧急援助，显示澳对冲突地区的关注。

强化“亚太战略”，视东亚为澳对外战略优先方向

作为亚太地区成员，澳大利亚经济是亚太经济圈的重要一员和不可分割的组成部分，与东亚的政治、经济交融度和关联度极高。据统计，澳前10位的贸易伙伴中，有9个在亚太地区。澳出口排名前10的国家，8个是亚洲的经济体，澳70%的贸易对象都是亚太国家。阿博特一改以往澳总理执政伊始首访欧美的传统做法，将自己首个外访国定位于东亚地区。今年4月，阿博特率庞大的经贸团高调访问日本、韩国及中国。期间，与韩国签定澳韩自由贸易协定。8月，澳与传统经济伙伴日本正式签署澳日经济伙伴关系协议，进一步密切了双方经贸合作，扩大了两国的市场开放度。同时，阿博特访问中国也取得了成功，双方都表达了加快签署双边自贸协议步伐的意愿。与此同时，澳还加快同印度、印度尼西亚的自贸协议谈判进程。在多边领域，澳与海湾合作委员会、跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、太平洋贸易和经济协议以及区域全面经济伙伴关系协议的谈判也在紧锣密鼓进行当中。

澳新政府的战略考量

澳政府执政一年来的对外安全政策既有继承，又有发展，在强化多元外交的同时，更加重视维护澳国家安全，构建新的亚太安全秩序，折射出澳政府在当前形势下的一些战略考量。

与美国的军事同盟关系仍为其战略基石

自从1951年澳美结盟以来，澳对外政策一直依附美国，成为美铁杆盟友，参加了二战以来美国历次在海外的军事行动。在亚太地区，澳致力于维护美的霸主地位和主导作用，从当初抵制共产主义在亚洲蔓延，到冷战的两极格局对峙，一直充当美的马前卒。反过来，美为澳提供“核保护伞”，确保了澳二战以来的防务安全。澳对美的依赖既源于澳文化历史传统，又基于地理现实需要。一方面，澳地处太平洋与印度洋交汇的咽喉要道，战略地位优势明显，孤悬南太，紧邻东南亚，易受到来自矛盾错综复杂、热点频发的东亚地区的影响。另一方面，澳又是一个以欧洲移民为主的国家，精神思想与文化传统以欧美为核心，长期奉行西方价值观，且以“白澳”自居，与亚洲文化迥异。这造就了澳在亚太地区的“另类”处境。上世纪80年代后，澳迫于国际大势及自身生存的需要，调整政策，强化对亚太的介入和塑造能力，加快了融入亚洲的步伐，并从东亚的经济繁荣中获益匪浅。虽然澳确立了“亚太战略”，但这并不意味“亚太唯一”。在安全上，澳认为美国是地区的平衡力量，希望美国加强在地区的存在。因此，澳始终未能摆脱欧美体系，且伴随着形势发展，更加倚重美国，不惜为美国而损害地区利益。认为中国乃至东亚的崛起打破了区域力量平衡，对澳国家利益和安全构成威胁。endprint

总体而言，中澳关系发展顺利，双方的合作互利使两国都得到了实实在在的好处。经过30多年改革开放，尤其是近年来经济的迅猛发展，中国的综合国力突飞猛进，已跃升至世界第二大经济体，坐二望一直逼美国。据澳方统计，2013年，中澳双边贸易额达到1417.6亿澳元，同比增长20.7%。澳对华出口达1000亿澳元，超过对日本、韩国、美国、印度出口的总和。中国是澳大利亚第一大贸易伙伴。2012年，澳对东亚地区的贸易额达到3000亿美元，占其对外贸易的54%。近年来，中国的国际影响力、军事实力和海洋活动范围不断扩展，且以中国经济为牵引，东亚国家的经济均得到了快速发展，区域经济一体化进程和合作步伐不断深入，这一切正日益改变着二战以来形成的东亚地缘政治及战略格局，亚太地区正处于重要的转型期。面对新形势，澳大利亚感受到前所未有的压迫感和焦虑感。澳一直认为美国在亚太的主导地位是确保亚洲稳定和澳国家安全的重要因素，因此对中国军力的发展、未来走向及战略目标深为疑虑，担心地区战略平衡被打破，进而对美国的地区主导地位构成挑战。在澳看来，在可预见的将来，亚太地区没有任何机制能取代美国军事保护对澳国家安全和地区稳定所发挥的作用。因此澳大利亚不断渲染“中国威胁论”，认为中国将会成为亚洲最大的军事力量，对周边邻国构成威胁。2013年，澳政府发布新的国防白皮书，涉及中国的内容虽比较收敛，但仍要求中国军力发展透明化，强调维护澳美军事联盟的重要性。年中，澳外长在接受记者专访时，呼吁要“敢于面对中国”，更是将澳现政府的心态暴露无遗。

借美“亚太再平衡”战略，构筑于己有利的区域安全格局

由于全球力量重心东移，美国国力衰减，不得不采取战略退缩，实施亚太再平衡，为澳改善自身安全环境提供难得抓手，澳美可谓一拍即合，各取所需。美国顺利于2001年驻军达尔文，从美国来说，此举首先可将澳打造成为美战略的重要支点，形成北以日本，南以澳大利亚，中以关岛为一体的“铁三角”，构筑对中国的围堵圈。其次，澳独特的地理优势，使其远离中国导弹的覆盖范围之外，成为美理想的军事基地。同时，驻军澳大利亚，又将澳捆绑在美国战车之上，不得不与美“出生入死”。第三，驻军达尔文使美干涉南海，掌控印度洋与太平洋航行水域，左右世界重要能源通道有了一个跳板。这也是美国再平衡战略中围堵中国至关重要的一步。

对澳大利亚而言，配合美也有自己的盘算：一是维护美在地区的主导地位和领导作用，澳就有了稳定“靠山”，也是澳继续享有安全的最根本保障，更是澳对外政策长期唯美马首是瞻的目的所在；二是可与美国及其盟友日本、韩国等构建一个新的地区安全架构，设立西方主导的“游戏规则”，“规范”中国的行为；三是可以提高澳自身在美国对外战略全局中的地位和作用，提升自己在地区事务中的影响力和话语权。

变被动为主动，争作地区霸权、寻求自保

应该说，中国的崛起改变了全球力量对比，对冷战以来形成的国际格局构成了冲击。欧洲中心论正日益受到挑战，以中国为代表的“亚太世纪”风头正劲。在亚太地区，曾经风光无限的澳大利亚，逐步有被地区国家超越的危险。这意味着澳的“中等强国”地位难保，并有可能被逐步边缘化。就目前而言，美虽国力有所减弱，中国要赶超美国仍至少要到2035年以后，但历史的教训仍使澳感到不安。二战时，澳大利亚的母国、曾经强大的后盾大不列颠“自身难保”，无力东顾，澳在日本侵略下岌岌可危，多亏美国相助才避免了亡国悲剧。所以，澳人有着强烈的危机意识，一向高度重视安全问题。近年来，澳开始调整防务安全政策，更加注意加强自身军事能力，举措不断：

一是投入巨资，扩充军备，提升自主能力。不难看出，澳加强军事能力有着更长远的打算，是为未来国际格局变化预做准备。目前，澳还在积极准备明年的国防白皮书，新白皮书会对澳迎接未来安全挑战、军力架构、武器购置和财政支持等一系列问题作出详细说明和规划。二是调整军事战略思想，继续贯彻以“越境防卫”取代“本土防御”，姿态更加积极主动，强调在远离本土地区独立开展军事行动，这意味着澳与美全球战略结合更加紧密。三是进一步密切与美国及其盟国的军事合作，积极开展军事互访交流、军事演习和非传统安全领域合作，增强对地区事务的塑造能力，为澳将来成为亚太地区政治、经济大国提供支撑。四是推出“西进战略”，拉拢印度，炒作所谓“印太战略弧”，既可开拓印度洋经济圈，打开通往中东、非洲的通道，又可服从并服务于美的亚太再平衡战略，制衡中国崛起势头。

现实问题的解决之道

作为一个“中等强国”，澳能否融入亚洲，借力亚洲，同时提升与美国在安全上的合作，确保自身安全，不仅关乎澳的战略取向和未来定位，同时关系到亚太地区的和平与安定。对澳来说，解决好以下3个问题至关重要。

一是澳“脱欧入亚”问题。囿于澳大利亚国情，其在亚太地区一直身份特殊。自从澳上世纪80年代开始其“脱欧入亚”进程以来，过程不无困难。一段时间以来，澳一直是亚洲事务的“局外人”，没有得到亚洲国家的广泛接纳，许多地区国家仍对澳存有戒心，影响到澳全面融入亚洲。究其原因，一方面澳惯以美国代言人自居，大搞意识形态斗争，动辄以“人权”，“民主”等为旗号干涉亚洲国家的内部事务，又以种族主义的“白澳”政策而受到亚洲国家诟病；另一方面，亚洲国家无论在政治制度、发展阶段、文化传统等方面皆与澳存有差异，双方之间互不信任始终存在。对澳来说，亚洲，尤其是东亚正日益发展成为世界的政治、经济中心，代表了澳的未来，是与澳政治、经济与文化联系最紧密的地区，澳已经是亚洲的一部分，结成了一种一荣俱荣，一损俱损的关系。近些年，澳在融入亚洲方面做出不断努力，受到亚洲国家的欢迎，在地区事务中正发挥着日益重要的作用。在美实施“亚太再平衡”战略的背景下，澳的对外政策走向将直接影响到其在亚太地区的地位和作用。如果澳能发挥建设性作用，多从本地区实际利益和长远考虑出发着想，则可在欧美与亚洲之间扮演桥梁作用；相反，如果仅仅追求一己私利，强化军事同盟，拉一派打一派，那么其要实现融入亚洲的目标恐难以实现。

二是涉华政策上的“二元悖论”。在对华政策上，澳采取了接触加防范的策略，两面下注：一方面不断加强同中国在各领域，尤其是经济领域的合作与贸易，以获取利益最大化，继续搭中国经济快车，即所谓的经济上靠中国；另一方面，又不断干涉中国内部事务，对中国的对外政策，尤其是东海、南海政策指手划脚，积极配合美国的亚太战略，帮助美及其盟国打压中国。澳既不愿也无法摆脱与中国经济上你中有我、我中有你的现实，另一面又对中国的发展壮大不放心，寻求外部势力介入平衡。虽然对澳来说游走于中美两大国之间实属无奈，但关键是澳能否掌握好平衡，两边都不得罪，否则最终只能两头落空，殃及自身。近来，澳国内越来越多人士，包括澳前总理基廷、福雷泽等不断著书立说，对澳政府提出批评，认为澳的政策显然有失偏颇，置澳的前途和经济利益于不顾，完全倒向美国。由于澳允许美国在达尔文设立军事基地，一旦中美两国出现不测或热点问题擦枪走火，引发冲突，澳都将无可避免地被拖入其中。他们认为，澳不应选边站队，而是应多做中美和平共处的促进者，否则澳的命运就掌握在别人的手里。

三是澳美关系问题。作为美在亚太地区的重要盟友，澳曾经在融入亚洲还是回归欧美之间徘徊犹豫。过去，每当美在亚太实施战略收缩时，澳同亚洲国家的关系就会得到较快发展；相反，当美国进行战略扩张时，澳同亚洲的关系就会倒退。从澳外交总体发展脉络来看，澳大利亚的亚太政策一直处于一种摇摆不定的状态，呈现出不稳定性。不难看出，澳采取目前的对外政策，既是澳美双方国家利益考量和既往政策的惯性使然，也有美暗中操控助推的原因。澳美关系也并非铁板一块，一成不变。澳未来政策的走向既与大国角力和力量变化有关，同时也与澳自身在本地区的长远战略利益相连。今年6月，阿博特访美时，也曾委婉批评美国的对华政策，认为美应该“接纳”中国崛起的事实。如同过去“弃英就美”一样，澳大利亚也有自己的国家利益，可以预见，澳美关系出现调整也只是时间问题而已。endprint