发达国家可再生能源配额制实施对我国的启示*

崔珈郡， 韩丽红

(中国地质大学 人文经管学院， 北京 100083)

【国际竞争与产业安全】

发达国家可再生能源配额制实施对我国的启示*

崔珈郡， 韩丽红

(中国地质大学 人文经管学院， 北京 100083)

可再生能源配额制的实施不仅有利于推动经济发展，而且能够起到保护环境的作用。它已经在一些发达国家中取得了良好的效果，我国也在积极研究实施。通过对美国、澳大利亚、日本及英国等发达国家实施配额制的研究，总结发达国家的经验，探讨其在可再生能源配额制设计、明确各机构职责、深入研究证书交易机制运行、完善相关配套机制等方面对我国的启示，旨在为我国制定可再生能源配额制政策提供参考。

能源安全； 可再生能源； 配额制； 证书交易机制； 证书存储； 发达国家

能源问题一直以来都是各国关注的焦点，有限的能源供应与人类无限消费之间的供需矛盾，能源的消耗与经济增长及环境问题之间的矛盾日益显著，这促使诸多国家尤其是发达国家将可再生能源激励政策的制定作为一种新的战略性发展对策。配额制作为一种均衡不同地区能源开发利用的强制性规定，能够借助市场的力量更高效率地推动可再生能源的发展，因此近些年受到许多国家的青睐。

2005年我国通过的《中华人民共和国可再生能源法》提出“全额收购制度”，2009年的《可再生能源法》(修正案)将“保障性收购”确立为一项法律要求，2010年《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出实施新能源配额制，落实新能源发电的全额保障性收购制度。2012年国家有关部门组织开展《可再生能源电力配额管理办法》的研究工作，但就指标的分配各省发电企业存在争议，而且办法的落实，特别是指标的考核也成为一大难点。

对我国而言，可再生能源配额制是一项新的政策措施，而在发达国家，配额制的实施已有一定的历史。因此，了解发达国家的配额制实施经验，分析其设计及运行特点，吸收其实施过程中的成功经验，吸取其失败的教训，可以为我国实施可再生能源配额制提供一定的启示，使我国在日后的实施过程中少走一些弯路。

一、发达国家可再生能源配额制的实践经验及特点

从20世纪80年代开始，一些发达国家开始尝试将配额制作为一种可再生能源的激励政策，一些发展中国家也逐步加入其行列。

1.美国的可再生能源配额制

美国至今没有国家级的可再生能源配额政策，其配额制是在诸多州实践后发展的。早在1995年，在加利福尼亚州公共设施委员会实施电力体制改革时，美国风能协会首次提出了正式的可再生能源配额制概念；1999年德克萨斯州将配额制政策列入电力重组法案；2002年，马萨诸塞州与加州通过了配额制政策；2004年新墨西哥州开始实施配额制。截至目前，美国已有超过30个州实施了配额制政策[1]。

美国每个州的配额制发展历程、运行机制、目标设定、政策特点、实施效果及评价均有不同，较为典型的两个州分别是德克萨斯州与加州。加州是最早实施配额制的州，配额制目标也制定得比较远大，但是其可再生能源的发展却不尽人意。与之形成对比的是德克萨斯州，其在完成配额目标方面效果显著，是配额制实施的一个比较成功的范例[2]。两者的配额制实施情况对比如表1[3]所示。

2.澳大利亚的可再生能源配额制

澳大利亚也是较早实施配额制的国家之一。2000年澳大利亚《可再生能源法案》规定了强制可再生能源目标，2001年可再生能源证书系统在全国范围内正式运行，2009年通过立法确立了到2020年年增45 000 GWh发电量、其中20%电力来自可再生能源的目标，2010年则对目标再次修订，将目标分为大规模可再生能源目标和小规模可再生能源计划两部分[6]。

表1 德克萨斯州和加利福尼亚州配额制比较

在澳大利亚的配额制实施过程中，并非将所有可再生能源种类均划入目标范围之内，而是确定了技术与资源均合格的可再生能源的种类，包括太阳能、风能、海洋能、水力、地热能、生物质(沼气等)能。为充分利用市场来加速发展可再生能源，澳大利亚引进了可再生能源绿色交易证书系统，该系统是专为绿色证书进行买卖而营造的市场，而绿色证书作为一个易于被公众确认的标志，代表某发电商生产一定量的可再生电力。各地区在完成可再生能源发电配额目标的前提下，对于超额部分的可再生能源电力，由专门的管理机构发给绿色证书。证书持有者能够将绿色证书在交易市场出售，证书需求者也可以在交易市场上购买绿色证书。当某地区不能完成自己的可再生能源发电配额目标时，他们能够在绿色证书交易市场上通过购买绿色证书的形式完成自身的配额目标。

澳大利亚实施配额制政策的特殊之处在于:由确定的可再生能源种类所确定的合格的可再生能源厂商每生产1 kWh的电量就得到一份绿色证书，并将这种证书分为两类，即大规模发电证书(LGCs)和小规模技术证书(STCs)，通过这种多样化证书的交易来实现可再生能源技术的多样化发展。义务人即承担可再生能源发电量的义务主体(在澳大利亚主要指电力生产商)，法律规定其每年应分别购买并提交一定的LGCs和STCs，任何证书拥有者都可以通过网络在线直接进行交易，义务人提交后的证书不能再交易，没有提交规定数量证书的义务人则须支付每证书65澳元的差额费，如果在以后的3个季度内补齐配额则可退回罚金。

另外，澳大利亚规定的可再生能源义务比例是由可再生能源管理办公室根据当年发电目标义务人的发电量、上一年度证书的提交量和差额量等来发布的。通过对这些证书的创造和交易及可再生能源管理办公室的管理，澳大利亚保证了可再生能源的发展，也体现了配额制运行的关键，即以市场分配手段降低成本，实现高效率的可再生能源发展[7]。

3.日本的可再生能源配额制

2001年，日本自然资源与能源咨询委员会的新能源部门公布了一份报告，决定引入可再生能源配额制度，以充分利用市场来加速发展可再生能源。2003年4月，日本开始实施《日本电力事业者新能源利用特别措施法》(又称《可再生能源配额标准法》)，配额制度正式生效。该法规定，电力供应商每年至少要提供1.35%的可再生能源电力，并且政府每隔4年重新评估并调整比例。由于由可再生能源所产生的电力产生污染较小，通常简称为绿色电力，日本规定这种绿电必须售于电网，并实施绿色电力证书机制，制定了绿电5.2美元/kWh的价格上限以及风能和生物质能大约3.6美元/kWh的发电价格。为了最大限度地保证经济效益，法律还规定采取“代为履行”等措施，即不承担配额的新能源发电者可以代为履行其他承担配额的电力事业者的配额义务。

4.英国的可再生能源配额制

对于可再生能源问题，英国采用的是非化石燃料公约，其实质就是配额制的思想。该政策的主要内容是，地区电力公司有义务和责任保证其所供应的电力要有一部分来自于非化石燃料资源。其特点是由政府发布，通过招标和投标选择可再生能源项目开发者，竞标成功者将与项目所在地主管电力公司按中标价格签订购电合同，合同期限在每次非化石燃料公约中都有明确规定，电力公司所承受的附加成本由政府通过征收“化石燃料税”来提供补贴。这项法令规定了合格的可再生能源电力范围和指标要求，并配套建立了可再生能源电力交易制度，确立了以市场每1 MWh合格的可再生能源电力作为1个计量单位在市场上进行交易，由天然气及电力监管局进行监督管理的模式[7]。

综上所述，各发达国家实施的可再生能源配额制中配额制义务人、证书交易方式及处罚力度不尽相同，可再生能源的结构比例、范围和具体实施方式也不相同。

二、发达国家可再生能源配额制实践经验对我国的启示

1.可再生能源配额制的设计

(1) 目标的确定。由美国德克萨斯州实施配额目标的经验来看，配额制的目标制定应该适当。

首先，配额目标要制定得足够高，只有制定得足够高才能达到促进可再生能源发展的目的，可再生能源的市场需求才能得到保证。制定可再生能源的总量目标也是有必要的。

其次，配额目标应长短期相结合。德克萨斯州制定的配额目标是阶段性的，而加州则是笼统地制定一个长远的目标，这样会造成义务人对成本不确定性的担忧。并且，目标最好以可再生电量为标准，装机容量可以通过一定系数转化成可再生电量，可再生能源证书也应以可再生电量为面值，因为对配额制有意义的指标是发电量[8]。

再次，依照我国的国情，各省市地理位置和自然条件有很大差异，配额制的目标也应分种类、分区域制定，依照经济与技术的可行性建立多种类的目标并实施相应证书制度，可以避免对某些高新技术发展的限制。此外，不能只建立国家总体目标，而应在国家目标的基础上建立适当的各省市分目标，使各省市协调发展。

(2) 义务人的选择。从发达国家的实施经验来看，义务人基本上分为电力零售商、电力消费者和电力生产商。从政策执行的便利性考虑，电力生产商作为义务人是最佳的，而以电力消费者作为义务人的优点则是能够使得配额义务更加广泛[9]。根据国家发改委和电监会的意见，依据我国的电力市场结构，以电网企业作为义务人是适合的，这样有利于解决电力上网问题。但是，自备电和直购电不负担配额是有失公平的，所以在设计制度时应综合考虑各个方面的因素。

(3) 配额对象的确定。当前，符合配额对象的可再生能源不应仅限于电力，非电力的可再生能源也应包括在内，从而确保可再生能源供应的多样化。日本在这一点上的做法比较突出，规定了风电及生物质能的多种发电价格上限。不同种类的能源成本不同，所以应对符合条件的可再生能源种类进行分级，确定其配额百分比，对成本相对较高的不成熟的生物质能和太阳能制定相对较低的配额，而对水电及风能等制定相对较高的配额[10]。

2.明确各机构职责

就美国加利福尼亚州的经验来看，在配额制的实施中明确各机构职责是十分重要的。加州负责证书认证的机构是加州能源委员会，但交易监管机构加州公共事业委员会并未使用加州能源委员会的认证号，而是采用合同号追踪配额制的实施情况，使加州能源委员会的认证在一定程度上失去了法律效力，降低了配额制监管效果[11]。就英国的经验来看，配额制实施中的配套政策也要有相应部门进行有效监管，政府部门、管理机构以及电力公司都要明确自己的职责。例如，政府部门要明确配额制的持续时间、符合条件的能源种类及配额比例、证书最高价格的制定以及管理机构职责的分配，而管理机构应负责制定实现目标的认证规定、奖惩条例、定期汇报配额制实施情况等，电力公司的责任则为完成配额、完成证书交易[12]。需要注意的是，政府制定的各项政策以及监管机构制定的各项条例既要实现协调统一，也要照顾到电力公司的利益诉求。只有各机构之间相互协同作用，不忽视任何一方的职责，才能更好地完成配额制。

3.深入研究证书交易机制的运行

国家有关部门组织开展《可再生能源电力配额管理办法》的研究工作时指出，在“十二五”规划期间，各省份之间暂不可进行可再生能源交易。可再生能源证书交易本身作为一种配额制的配套机制，旨在通过市场为可再生能源产业提供激励资金，以更低的成本提供更灵活的义务完成方式，降低财政补贴压力。我国各省之间能源禀赋差异大，研究可再生能源证书交易机制对于完成配额指标、平衡地区间发展、提高资源利用效率来说是非常重要的[13]。具体来说，首先应按照国家总体配额公平地分配到各省或各地区；超额完成的省或地区可以在有关部门获得超额完成配额部分的证书，从而可以在证书市场进行交易；不能完成配额的省或地区可以通过证书交易完成配额[14]。澳大利亚在证书交易机制中引入太阳能乘数方法达到资源多样化目的的方法值得借鉴，这种方法为成本较高的可再生能源电力提供多倍于实物量的证书，可以在一定程度上推动高成本的高新可再生能源技术发展[15]。但值得注意的是，在证书交易运行机制中，切忌将认证机构与监管机构分开，使得认证失去效力，美国加州的失败案例充分证实了这一点。

4.完善相关配套机制

为保证配额制顺利实施，其他的配套机制也是不可或缺的。例如证书储蓄机制，可再生能源证书储蓄是指当年发行且未使用的可再生能源证书在未来一定年度内仍然有效[16]。在发达国家的证书交易机制中，证书储蓄往往是不可或缺的，它是证书交易机制顺利实施的保障。再如，宽限期是指如果配额制义务人当年未能履行义务，其将有机会在规定的额外时间内补足差额。另外，监管处罚的具体措施、配额制的补偿机制、责任人份额标准的确定、跨区域输送电力方式的确定等都仍需完善[17]。配额制的相关配套机制有很多，大部分我国尚未涉猎，借鉴发达国家的数据建立模型进行数据分析，找出规律，结合我国实际制定政策，才能更好地服务于配额制的实施[18-19]。

三、结 语

能源是关系到一个国家经济命脉的问题，可再生能源的开发利用能有效缓解能源紧缺的问题，而配额制的实施对于实现这一目标是十分必要的。配额制的优点在于，在较长时期内可再生能源发展目标明确，证书交易的市场机制促进了区域之间资源的合理配置，并且降低了政府的管理成本。但是，配额制也不是没有风险，包括电力市场的波动，垄断使得政策的实效降低，配额“上限”完成带来的停滞等。

本文借鉴了发达国家配额制的实践经验，并结合我国的能源现状及发展特点，从可再生能源配额制设计、明确各机构职责、深入研究证书交易机制的运行、完善相关配套机制等几方面提出其对我国的启示，以期为制定符合我国国情的可再生能源配额政策提供参考，使我国可再生能源配额制的实施更好地发挥作用。

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RevelationofimplementationofrenewableportfoliostandardindevelopedcountriestoChina

CUI Jia-jun, HAN Li-hong

(School of Humanities amp; Economic Management, China University of Geosciences, Beijing 100083, China)

The implementation of renewable portfolio standard (RPS) not only benefits the promotion of economic development, but also exerts the function of protecting environment.It has acquired good effects in some developed countries, and is also being researched for implementation positively in China.Through the researches on implementation of RPS in the USA, Australia, Japan and England, etc. , the experiences of developed countries are summarized; the revelations to China are discussed on aspects of the design of RPS, the explicitness of responsibility of each agency, the deep studies on operation of certificate transaction mechanism, and the perfection of related complementary mechanism, in order to provide reference for the policy making of RPS in China.

energy security; renewable energy; portfolio standard; certificate transaction mechanism; certificate storage; developed country

2014-03-04

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(2652012030)。

基金项目: 崔珈郡(1989-)，女，辽宁沈阳人，硕士生，主要从事可再生能源利用和发展等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶53在中国知网优先数字出版。 网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140525.1242.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.04.07

F 206

A

1674-0823(2014)04-0321-05

(责任编辑:吉海涛)