农村空洞化治理基本思路研究

白明　雷箐青

农村空心化是在工业化、城市化及社会转型的发展背景下，由于农业经济和就业结构的转变以及农村劳动力、资源的大量转移而导致农村经济发展缓慢，并进而引起农村人才、农村产业、社会服务、基础设施等多方面“空心化”的一种变异现象。农村的空心化，既包括农村土地空心化、人口空心化，也包括农村产业空心化和基础设施空心化，本质上是农村地域经济社会功能的整体退化。

截至2013年，我国农民工总量达到2.69亿人，其中，外出农民工1.66亿人，举家外出农民工达到3525万人。农村人口在减少，但农村建设用地的数量却反而增加，因此导致大量农村居民点的闲置用地。估计目前闲置规模达到185—285万公顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一。农村空心化的直接表现在农村，根源在二元体制分割，不仅影响农村发展，也会波及城镇。家庭联产承包责任制在过去的30多年极大地促进了农村生产积极性、农业发展和农民收入水平的提高，在新时期也应当做出适度调整。

一、总体思路

城乡发展一体化是治理农村空洞化问题的根本途径。要按照十八届三中全会要求，健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农和城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。城乡一体化是指人口、知识、技术、资本、商品、服务等要素在城乡之间相互融合，互为依托，互为市场，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化和生态上协调发展的过程，也是城乡间发展差距不断缩小、基本公共服务逐步均等化的和谐状态标志。

治理农村空洞化，总体思路是进一步加大统筹城乡发展力度，促进城乡一体化发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。一是因势利导，将农业和农村中的剩余劳动力转移到非农产业、转移到城镇；二是限制耕地和宅基地进行有效流转，避免土地闲置和抵消配置；三是壮大集体经济实力，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建新型农业经营体系，形成有效的以家庭经营为基础、专业合作社为组织的现代农业和新农村；四是提高村庄治理水平，保障外出流动人口和留守人口都能够参与到村庄的公共事务管理中来，改善农村社会保障水平；五是完善城镇化健康发展体制机制，增强城市综合承载能力，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

二、农村剩余劳动力转移

主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要根据城市资源禀赋，发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重，增强城市创新能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。

推进户籍制度改革，取消农业和非农业户口性质的划分，推进以居住和就业地登记制度为重点地户籍制度改革，建立城乡统一的以身份证管理为核心的、以具有合法固定住所为户口迁移为基本条件的人口流动制度。健全社会保障制度，健全对被征地农民保障机制，建立困难群众最低生活保障、最低住房面积、最低医疗费用高于全省最低保障水平的扶贫救助新机制，在户籍制度改革、农民工就业质量、公共服务资源的供给等方面有所突破。

三、构建新型农村产业体系

治理农村空洞化的重要途径之一就是发展农村经济，促进农村自我发展能力提升。农村经济发展和自我发展能力的提升离不开富有活力的产业体系。

发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。支持承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社等流转。支持村集体组织和龙头企业带头组建专业合作社，财政补助资金形成的资产转交合作社持有和管护。创新发展其他类型的新型合作经济组织，引导农民投资组建富民（物业）合作社，增加农民资产性收入。发展“土地托管”合作社，专业托管农村闲置土地。组建现代农业抵押担保公司，为专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业提供抵押担保。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

出台支持工商资本发展现代农业的优惠政策，在土地流转补贴、农业生产设施用地配套以及财政贴息、基础设施配套建设等方面给予重点支持。积极支持村集体组织和龙头企业带头组建专业合作社，财政补助资金形成的资产转交合作社持有和管护。

四、农民财产权利保障

保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

开展农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作，推进农村各类权属实现“应确尽确”。搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，推进土地要素市场化。支持农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。采取置换或实施“新居工程”、自主购房等办法，鼓励农民“自愿退出宅基地、流转承包地”，进入城镇或新型社区居住，建立进城落户农民住房公积金制度，支持农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。

五、城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

消除因户籍不同带来的歧视，保障农民工在城镇务工能够实现同工同酬；保障农民公平分享土地增值收益，平衡征地与被征地主体之间的利益关系，促进进城农民的农村承包地和宅基地的流转；保障金融机构农村存款主要用于农业农村，发挥金融对农村发展的促进作用；健全农业支持保护体系，完善粮食主产区利益补偿机制，提高务农劳动者的收益；统筹城乡基础设施建设和社区建设，加大对农村基础设施建设和公共服务的投入力度，推进城乡基本公共服务均等化。

六、建立健全土地流转机制

土地流转包括两个方面：一是在不改变农村集体土地所有权条件下的使用权流转；二是农村集体所有土地的征收，即：将农村集体土地征收为城市建设用地。

通过明晰产权，发挥市场在资源配置中的基础性作用，建立起宅基地的有偿转让和征收补偿机制，避免土地限制和浪费。在产权清晰的基础上，通过规范土地流转程序，健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务，农村集体土地的使用权流转相对较为容易。结合农田基本建设，农民通过采取互利互换方式，通过土地流转也可以解决承包地块细碎化问题。

在规模化、专业化经营的条件下，按照标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式，提高农业生产经营的比较收益。

发挥政府在农业和农村中应有的作用，大力培育新型农民和农村实用人才。对于依法征收农民集体所有土地，关键是要提高土地补偿标准，并切实提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

七、乡村建设规划和土地整治

探索试点宅基地退出补偿机制。坚持“一户一宅”，保障农民的宅基地用益物权，建立农民自愿放弃宅基地申请和“退宅还耕”的补偿机制。

探索“集体建设用地使用权换基础设施、集体资产经营权换基础设施”机制。鼓励社会资本投资建设农村基础设施和发展社会事业，探索建立土地增值收益分配机制，设立“土地增值收益基金”，重点用于社会保障提高标准后财政统筹部分支出和农业补贴、农村基础设施、生态建设等。

因地制宜，结合村庄类型和特点，可以采用村庄迁移与合并、村庄整体迁移新建、村庄原址整治、村庄部分迁移改造、村庄原址整治、村庄原址整治等模式，对空心化村庄废弃地进行整治。

八、农业产业化和农民职业化

农业产业化，即农业生产要面向市场、突出特色，在提高种植业、养殖业、林业等产品产量的基础上，拉长农业产业链，就地走上规模化、专业化、市场化发展道路。广泛推进农业产业化，就能提高农业的比较效益，改变农业的弱质地位，提高农民的经济收入，发展和繁荣农村经济。这是解决农村长远发展活力的根本。

总之，农村空心化治理实质就是新时期“三农”问题的治理，需要以城乡统筹的基本思路科学谋划。重点是实施以“三化”带“三农”战略，即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。

作者简介：

白明，男，贵州财经大学中国西部现代化研究中心教授，贵州统计应用研究院副院长；

雷箐青，女，贵阳学院教授。