不可忽视的社会组织力量——我省社会组织建设存在的问题与解决之道

□梅振中

近年来，随着经济的不断发展和改革的深入推进，我省社会组织数量增长迅猛，截至2013年底，登记在册的社会组织共有4775个。在全面深化改革的大背景下，如何更好地引导、规范社会组织建设，已成为我省不得不认真面对的新命题。

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我省社会组织建设存在的主要问题

（一）社会组织相关立法滞后，管理措施较少。国家层面的社会组织法还处于研究制定阶段，现有的与社会组织相关法律法规的规定可操作性也比较差。而我省与社会组织相关的立法更是远远滞后于社会组织的发展。比如《海南省社会团体登记管理办法》于1991年颁布，且仅仅在1997年修订了其中的一条，有关行业协会管理的立法项目还处于调研阶段。

（二）部分社会组织成立之前的评估论证不够。《社会组织评估管理办法》（民政部令第39号）仅规定了对成立之后的社会组织的评估，对社会组织成立之前的评估工作并没有作出硬性的规定，而且评估的主体也只限于民政部门。我省很多社会组织在成立之前都没有进行过严谨的评估和论证，只是有人牵头或者看到外省有相应的社会组织，于是便成立了，根本不符合海南的省情。这种为成立而成立的社会组织，缺乏相应的市场需求来支撑，自然也就没有多少业务，也得不到社会的认可。

（三）未能正确处理好与政府相关部门的关系。我省不少社会组织与政府相关部门的关系是错位的，具体可以分为两种，一是社会组织为政府相关部门所控制，不能独立开展活动。这些社会组织由政府相关部门牵头成立或者带有浓重的官方色彩，有的甚至至今还挂靠在政府相关部门之下，人事、资金等均为政府相关部门所掌控；二是有些社会组织与政府相关部门基本上没有联系，缺乏政府相关部门的指导和支持，所起的作用同样非常有限。个别社会组织对政府还持一种排斥的态度，有时甚至会怂恿、挑拨一些既得利益者共同对抗相关部门的监管。

（四）政府相关部门对社会组织的管理不到位。按照政府部门分工安排，民政部门负责对社会组织进行管理，社会组织所对应的政府行业主管部门负责业务指导，其他相关的政府部门在各自职责范围内对社会组织也有一定的指导和管理职责。但民政部门和政府行业主管部门、其他相关的政府部门相互之间的沟通衔接机制不顺畅，导致对社会组织的管理效果不好。

1、缺乏相应的管理措施。政府相关部门对社会组织的行政管理模式以事前审批为主，对社会组织的事中事后监管做得不够，基本上以看其提交的年度报告为主，对社会组织到底有没有按照法律和章程开展业务，有没有必要继续存在等缺乏监督管理。

2、社会组织承接政府转移管理职能的机制尚未理顺，导致新的腐败。一是有些政府部门与社会组织相互利用，变相继续进行审批。有些政府部门实际上并没有真正放权于市场，而是将行政审批职能转移给能够控制的下属社会组织甚至一些部门领导的关系户，让他们成为“二政府”，变相继续审批。不少办事群众反映到某些社会组织办事甚至比到政府机关办事还要困难；二是专门为承接政府转移职能而成立的社会组织提供的服务质量差，且容易引发腐败。这些社会组织在成立时就带有极强的功利目的，而且很多管理和从业人员没有职业准入要求、没有身份保障，再加上其还有自身利益诉求，导致腐败现象多发易发。

解决存在问题的办法

作为党委政府和群众之间沟通的桥梁之一，社会组织在我省经济社会中所起的作用越来越重要。要坚决按照党的十八届三中全会和省委六届五次全会对社会组织建设提出的要求，结合我省经济发展和社会组织建设的实际，努力推动社会组织改革，进一步完善相关的体制机制。

（一）加快社会组织相关立法进程。首先，要通过立法对社会组织的概念和范围进行明确。社会组织是指由依法成立，带有一定的参与社会管理功能，并按照法律法规和章程开展活动的非营利性单位。这就将具有公共管理职能的党政机关和营利性的企业等排除在外；其次，我省还要尽快修订《海南省社会团体登记管理办法》等法规规章，启动将行业协会管理等有关社会组织的立法项目起草工作。

（二）要加强对社会组织成立前的评估论证工作。在社会组织成立之前，要召集相关业务主管部门、专家学者、行业代表等组成评估小组，对其成立目的、宗旨、业务范围等进行认真审查，考察拟担任社会组织管理人员的人选、从业人员素质与构成，采取听证会的方式听取相关利害关系人的意见，预先测算社会组织的业务量，确定社会组织成立之后能否做到以提供服务并合理进行的收费作为主要的资金来源等。在综合评估的基础上，再确定是否允许其登记成立。

（三）加快实施政社分开，明确相关部门和社会组织的权责。政府相关部门只能扮演监督管理者的角色，不能替代甚至包办本应由社会组织自主决定的事情，更不能去牵头成立社会组织。而在法律允许的范围内，社会组织可以自由地开展各项业务活动，不应受到政府相关部门的非法干涉。

1、统一登记，降低门槛，简化程序。社会组织应统一直接向民政部门申请登记，相关政府部门的许可手续可以改为政府内部征求意见。还可以借鉴工商登记改革的经验，对一般的社会组织在资金、人员、场地等不做硬性要求，注册资本实行认缴制和年度报告公示制度等。

2、加快实现政府相关部门与社会组织的人事脱钩。社会组织的管理人员应由会员选举产生，其他从业人员由管理人员来聘任。政府相关部门只有在发现人员素质与岗位不符或者违法违规进人的情况下，才能对社会组织行使人事方面的监管职权，否决或者提请选举大会来否决任命的人选，而且政府相关部门一般不再向社会组织提名候选人，尤其是要规范和尽量减少退休或者退居二线官员到社会组织任职。

3、要正确处理承接政府转移职能的社会组织与相关部门的关系，禁止变相继续进行审批。要形成政府相关部门管社会组织，社会组织管相关的企业和个人的体制机制。首先要确定相关的政府职能是否确实需要转移给社会组织。有些政府部门的个别职能运转效率较低，是由于经济发展和管理的现实困难所致，并不只是政府自身的原因。贸然放权给社会组织，说不定会导致该领域的管理更加混乱，毕竟社会组织的管理行为在约束力方面要明显弱于政府的行政管理行为。其次要充分论证社会组织是否适合承接我省政府转移的职能，避免出现变相审批的情况。对社会组织运作规范、服务水平较高的，才考虑让其承接。

（四）加大对社会组织的支持力度。

1、要加强对社会组织的行政指导。我省政府相关部门要指派或者委托专业人员对其进行业务指导，加强对社会组织管理和从业人员的教育培训，提高他们的专业能力。

2、积极为社会组织提供帮助。政府相关部门要通过行使行政执法职能，支持社会组织履行职责，并通过向社会组织购买服务等方式帮助解决一些实际的问题，落实各种优惠政策。特别是党委政府有关部门要按照党的十八届三中全会的要求，帮助社会组织建立内部管理的民主机制，避免社会组织为大企业或者个别人所控制，成为其牟利的工具，威胁甚至侵犯小企业、利害关系人的利益等。

（五）相关部门要建立健全对社会组织的监督机制，规范社会组织的行为。

1、采取多种措施加强日常的监督检查。有关部门要建立健全对社会组织的事中事后监管机制。建议在相关文件中明确政府相关部门的检查、约谈、查阅资料等监管手段以及社会组织的重大事项报告等义务。政府相关部门每年至少应当到社会组织开展一次现场检查，约谈社会组织的负责人等，还要不定期地对社会组织进行抽查、调阅相关的材料等。社会组织发生中层以上的人事变更、财务危机、重大业务活动等都要向民政部门和行业主管部门报告，以便政府相关部门及时掌握社会组织的人事、业务等动态情况。

2、形成多部门联管的机制。民政部门、政府行业主管部门和相关部门要建立常态化的联合执法机制，充分发挥各自的优势，提升对社会组织的监管效果。民政部门作为社会组织的登记和监管部门，要充分发挥对社会组织管理经验丰富的优势，对社会组织遵守一般规定的情况进行监督；行业主管部门要利用专业优势，对社会组织开展业务活动的情况进行监督；财政、物价等其他相关部门要对社会组织遵守会计、收费制度等进行监督，尤其是对社会组织的各种违法违规现象，要加大调查的力度，及时进行处理。

3、要坚决避免出现社会组织政治化的现象。一是建议各级党委党建工作机构成立专门的机构或者派专人负责社会组织的党建工作；二是政府相关部门在社会组织登记和监管过程中，要及时、准确地把握社会组织的动向，确保其行为符合章程和宗旨。

在社会组织登记过程中，民政部门要彻底搞清楚社会组织成立的真正目的，确定其是否有政治上的诉求；相关部门在履行监管职责过程中，一定要注意及时掌握社会组织有关人员的思想动态、行为趋势等。特别是对于社会组织的各种维护权益的行为，一定要确保在法律允许的范围内进行，绝对不能让社会组织将游行示威甚至其他违法违规手段等当作常态化的维权方式，将维权上升为政治层面的敌我矛盾。