户籍制度改革的宪政基础

2014-10-22童建华

赤峰学院学报·哲学社会科学版 2014年9期

童建华

摘要：我国现行城乡二元户籍制度的改革势在必行。户籍制度改革的顺利进行必须立基于对改革的宪政基础的准确认识。在准确把握公民权利和国家权力关系的前提下，户籍制度改革的宪政基础在于对公民宪法权利的保障与实现，公民权利与义务相一致原则的尊重与落实。

关键词：户籍；宪政；公民权利与国家权力；宪法权利；权利与义务相一致

中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）09-0083-03

我国现行的户籍制度是上个世纪50年代中后期为适应计划经济体制的要求而建立起来的，具有特定的历史必然性与合理性。然而社会发展到今天，原有户籍制度日益暴露出诸多弊端，已经对我国经济和社会发展产生了较大的负面影响，户籍制度的改革已不可逆转。户籍制度改革能否顺利进行，更深层次上源于对户籍制度改革的宪政基础的准确把握。这不仅是政府进行户籍制度改革的法理依据，更为重要的是，它明确了户籍制度改革所追求的目标与价值。

所谓宪政，是“国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度”。从宪政基础来看，改革户籍制度，必须先解决一个前提性问题，即公民权利和国家权力关系的准确把握，在此基础上，户籍制度改革必须立基于公民宪法权利的保障与实现，公民权利与义务相一致原则的尊重与落实。

一、公民权利与国家权力关系的准确把握

公民权利与国家权力的关系，是宪法学的一个根本性问题，正确认识和把握这一关系，对于户籍制度改革具有重大意义。

我国现行宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；第三条第一款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这充分表明，人民是国家的主人，是国家权力的所有者，国家权力来源于公民权利，“因此它应当平等地服务和从属于全体公民即人民或国民的权利，首先是劳动者的权利。”

现阶段，我国户籍制度改革面临诸多困境，固然有各种主客观原因，但从国家治理层面上看，根本的问题在于没有正确把握公民权利与国家权力关系。从本质上讲，户籍只是公民的身份标识，不具备其他功能。但中国户籍制度的形成与发展，具有明显和强烈的体制依赖，它的目的和意义是政治统治、维护社会秩序、控制社会的一种手段，并日趋完善和强化。户籍制度成为了社会资源差别化分配的身份标志，附加了差别化分配就业机会、医疗、住房、教育等社会资源的功能。城市居民凭借户籍享受了诸多福利待遇：医疗保险、退休养老保险、最低生活保障等，农村却只有少量符合条件的人口享受相对微薄的社会救助。这是一种在经济发展基础上出现的典型的社会公共资源分配不公，其根源在于，发达国家公民权利和国家权力之间不正常的关系。这不是正常的关系，导致了户籍制度衍生了诸多负产品。例如，户口买卖。户口买卖现象的背后是户口的商品化和行政权力的价值化。户口之所以能够买卖，是因为其中包含了国家权力对户口所附加的利益的权威分配。户口成为一种商品可以交换，这种交换实际是权力和权利的交换。公民通过交换所获得的那份权利，是由权力机关界定的，他们之所以需要付出一定代价，只是因为他们没有界定的权力；而权力机关获得的那份收入，实则来自于他垄断了界定权力，而并没有付出什么，国家权力与公民权利关系的异化，导致了双方关系的错位。

按照公民权利与国家权力关系的准确定位，户籍制度改革的价值目标应当是法治原则下的“以人为本、执政为民”理念，在户籍制度改革中始终贯彻“尊重公民主体地位，保障公民基本权利”的精神，来构建适应当代中国社会发展的新的户籍制度。

二、公民宪法权利的保障与实现

我国现行宪法第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权”。保障公民宪法权利是宪政的核心与目标。现行户籍制度是典型的城乡二元管理模式，它对公民的迁徙自由、平等权、受教育权、劳动权、社会保障权、文化权利等诸多宪法权利造成了不同程度的限制，实质上影响了公民宪法权利的充分享有。改革现行的户籍制度，是为了充分保障和实现宪法赋予公民的基本权利。

（一）公民迁徙自由

迁徙自由又称迁徙权，其内涵不仅仅是指“公民选择居住地点的自由”，更为重要和根本的是，迁徙自由是公民选择居住地点并享有与移居地居民享受同等待遇的自由，因而它与公民的劳动权、受教育权、政治权利等权利的享有和行使有着密切的联系。从经济的角度看，迁徙自由是市场机制下人口流动的基本要求；从宪法和法理的角度看，迁徙自由则是公民的天赋权利。

新中国第一部宪法即1954年宪法第九十条第二款规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”然而，时隔4年，全国人大常委会制定的《中华人民共和国户口登记条例》第十条第二款规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这意味着农民在事实上失去了迁徙自由的权利。在此基础上，1975年宪法中，取消了对公民自由迁徙权的规定，1982年宪法及以后的历次修正案中也都没有关于自由迁徙权的规定。

我国现行宪法尽管没有明文规定公民有迁徙自由，然而按照“法无禁止即自由”的宪政理念与原则，迁徙自由作为公民人身自由的基本内容之一，应当是现代社会公民的一项基本权利，而且更为重要的是，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，公民实际上已经在不同程度上行使着居住和迁徙的自由。当下公民“用脚投票”的方式，充分证明了这种天赋权利的正当性与现实合理性。

然而，城乡二元分割的户籍制度对公民享有和行使迁徙自由构成了重大障碍。这种户籍制度在城乡之间构筑了一道难以逾越的藩篱，阻碍了劳动力之间的自由流动，使得农业户口或暂住人口很难获得所在城市的户口，农民向城市的自由流动因户籍制度而无法实现或实现的成本非常高昂。endprint

改革现行的户籍制度，就必须剥离附加在户籍上的种种不平等待遇，还原户籍制度民事登记的本来功能，从而达到保障公民迁徙和居住的自由的根本目的。从世界范围来看，大多数国家对迁移人口的登记，基本上遵循迁徙自由的原则，实行的是“事后迁移”制度，对公民的迁移采取的是市场加法制的管理手段，这是我国户籍制度改革的方向。

（二）公民平等权

平等权是指公民平等地享有权利和承担义务，不受任何不合理的差别对待，要求国家与政府予以同等保护的权利和原则。平等权是宪法赋予公民的一项基本权利，在基本权利体系中具有基础性的地位和作用，它被认为是个人权利保障的合法性与正当性的前提和基础。我国宪法第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，公民在法律人格上平等，平等地享有法律权利、承担法律义务，受法律的平等保护以及禁止任何不合理差别对待。这表明，法律面前人人平等不仅是公民的一项基本权利，更是社会主义法制的一项基本原则。

然而，现行户籍制度是对公民宪法平等权的本质背离。在现行的户籍制度下，非农业户口享受先赋性特权和诸多的福利待遇，农业户口则整体性地遭受不平等待遇和制度歧视，既丧失机会平等，也因户籍的差别享受不到平等待遇。有学者就认为，户籍制度违背了“公民平等权”的法理基础。户籍制度对公民平等权造成的影响表现在政治权利、经济权利、社会文化权利等各个方面。

1.政治权利的不平等

政治权利是指公民依照宪法和法律的规定参加国家和社会管理，以及在政治上享有自由地表达个人见解和意愿的权利。依据宪法平等权，城市居民与农民、拥有本地户籍的人与非本地户籍的人的政治权利、政治地位应是完全平等的。然而事实上，农民由于在宪法上的经济地位大打折扣，其宪法上的政治地位、政治权利也无法得到充分保障。农民受户籍制度限制，少有机会参加国家、社会、企事业单位的民主管理，长期缺乏制度化的利益表达渠道，难以形成政治影响力。

2.经济权利的不平等

公民的经济权利通常包括财产权、社会保障权、经济自由、劳动就业权等权利。相比政治权利，现行户籍制度对农业户口公民的上述经济权利造成的不平等，尤为直接和明显。

在财产权方面，户籍制度造成的不平等最根本的就是，农民的土地无法成为其真正的财产。至于许多地方政府出台的针对外地人的限购政策，也是户籍制度造成的不平等对公民财产权的严重侵害。

在社会保障权方面，我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”从社会平等来看，人人有权享受社会保障，无论居住地在城镇还是农村，只要共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的，均享有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利，同时享有参加旨在保障公民健康的医疗保险和社会保障的权利。但是，现行的户籍制度使得城市居民与农民之间在最低生活保障、医疗保险等社会保障权方面产生了严重的不平等。

随着农村人口的老龄化加快和农村土地资源减少，农民的社会保障权利受严峻挑战，这就需要国家采取必要措施将城镇居民享受的各种保障制度逐步推广到农村，以保障农民与市民平等的社保与救济权利，从而使我国宪法中平等的社会保障理念与精神落实到现实中。正如有学者所指出的，“农民工转户进城后不应当逐步享有或者部分享有城市权益，而应与城镇居民享有完全同等的权利和福利，保证他们养老、教育、就业、住房、医疗等‘城市保障一步到位、一视同仁，真正体现‘老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。

在经济自由方面，经济自由是指“公民为获得物质利益和与物质有关的财产利益而采取的相关活动不受国家的限制、剥夺或禁止，同时国家应当行使权力，排除影响公民行使经济自由权利的障碍。”经济自由的形式包括创设自由、竞争自由、消费自由、合同自由、结社自由等。现行户籍制度对农业户口在职业选择、就业、购房等方面造成的不平等显然有违市场经济要求经济自由的客观要求。

在劳动就业权方面，劳动就业权是农业户口所有实际权利中一项最根本的权利，而现行户籍制度为农民的不平等就业、农村长期贫困制造了制度歧视。尽管《中华人民共和国劳动法》第三条规定：“劳动者有平等就业的权利”，但事实上，城乡公民就业权严重不平等。在一些地方，“职业保留”的做法依然盛行；企业招工、公务员招考对户籍的要求并不鲜见。这不仅使得非当地户籍的求职者无法进入收入更高、社会保障更优越的行业，甚至迫使绝大多数农民工只能从事城市中那些最重、最累、最脏、最险以及报酬低、待遇差的工作。

3.社会文化权利的不平等

现行户籍制度造成的公民社会文化权利不平等主要表现为两个方面：

（1）受教育权的不平等

以户籍制度为基础的城乡教育二元体制、重城市轻农村的教育格局，造成了城市与农村教育的严重不平等，城市教育与农村教育在财政拨款、基础设施、师资队伍等方面存在着巨大的差距，而且这种差距还有愈来愈大的趋势。

（2）文化成果的供给不平等对待

近年来，我国文化事业飞速发展，文化产品和文化成果总量极大丰富，社会文化供给能力也大大增强。然而，在影剧院、图书馆和博物馆等文化场馆的数量和质量上，以及文学、戏剧、电影、音乐及舞蹈等文化产品的生产与供给上，城市远远超出农村，这使得城乡公民的文化生活质量与水平差距较大，大大减缓了农村现代的推进速度。我国现行宪法规定，公民在法律面前一律平等，而城乡二元户籍制度在法律和事实上把公民区分为农业户口与非农业户口，并在利益分配上向非农业户口倾斜，形成了事实上的户口等级、户籍世袭制度，使公民具有了不同价值与等级的社会身份，架空了宪法赋予给公民的平等权利。

三、公民权利与义务相一致原则的尊重与落实

依据宪政与法理，公民的权利与义务相一致是公民享有权利和履行义务的基本原则，它意味着，公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况，在权利的享有和义务的承担上一律平等，“从各国宪法规定及其政治实践看，不同国家或者一国国内的公民只有享受权利与履行义务的多少之分，而绝不可能有只享受权利不履行义务，或者只履行义务而不享受权利”。endprint

1956年3月10日，全国第一次户口工作会议明确了户籍管理的三大基本任务，其中一项就是证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务。在随后的发展过程中，户籍制度逐步走向严格限制户口迁移，尤其是严格限制农民向城市迁移，最终形成了城乡二元分割的户籍制度。在现行户籍制度下，户口的划分不仅仅是身份的证明，更成为了公民享有权利和履行义务的依据和标准，由此导致了不同类型的户口，农业户口与非农业户口之间，常住户口与暂住户口之间，享有的权利和承担的义务产生了严重的不一致性。例如，农业户口和暂住户口在接受教育时，必须缴纳教育附加费才允许在城镇学校就读，而常住户口没有这种义务；农民工在为所在城市的经济和社会发展作出了重大贡献，却很难享受到市民仅凭户籍就拥有的诸多福利待遇。归根到底，这是因为户籍制度赋予了不同户口不平等的权利和义务。根据宪法学者的研究，公民权利与义务的关系的实质是公民等社会个体之间的利益关系，而这种利益关系最终表现为有关主体之间的财产关系，是付出、支出、牺牲一种财产而获得另一种财产的关系。从这个意义上说，户籍制度造成的公民权利与义务的非一致性最终损害的是无法获得城市户籍的公民的财产利益。这有违现行宪法关于“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的规定。

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