城市房屋拆迁视角下我国政府公共权力的异化及其矫正

陈辉

摘 要：我国城市化进程的飞速发展，使各地的房屋拆迁呈现出前所未有的规模，这同时也严重影响了我国社会的和谐与稳定。政府作为城市房屋拆迁的重要主体部门，其公共权力的运用成为了社会各界关注的焦点。近来，强制拆迁甚至暴力拆迁事件频发的一个重要原因就是政府部门在利益因素的驱动下导致公共权力的异化。采取有效措施来矫正政府公共权力异化，实现公共权力公共性的回归，必须从树立政府正确的政绩观、加快公共行政伦理建设、强化对公共权力的监督和完善相关法律法规着手。

关键词：房屋拆迁；公共权力；异化；矫正

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）09-0064-04

一、问题的提出：城市房屋拆迁问题

随着城市化进程的不断加快，预计到2020年我国城市人口规模将突破9亿人。“未来10-15年中国仍将处于城镇化快速发展阶段，城镇化水平将年均提高0.8-1个百分点，到2015年中国城镇化水平将达到52%左右，到2030年将达到65%左右。”①随着城市化进程的不断加快，新区建设及旧式房屋改造需求量不断加大，这将使我国城市拆迁深入而全面地展开。伴随着城镇化发展而来的公共基础设施的不断完善，城市拆迁不可避免。近来，城市拆迁带来的矛盾也日益凸显成为社会关注的焦点，如因拆迁问题带来的信访和法律诉讼乃至激烈的群体性事件占据着报端显眼位置已不鲜见，这些现象的频发在一定程度上影响了城乡的和谐与社会的可持续发展。

城市房屋拆迁问题也引起了中央政府的高度重视，中央政府为此也相继出台了一系列的法律法规。于2011年公布并实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》进一步明确了房屋征收步骤程序、补偿以及法律责任等相关事宜，为规范房屋拆迁市场指明了方向。该补偿条例第三十一条明确指出：采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。法律在书面上已经明文禁止了暴力拆迁行为，但这并不意味着暴力拆迁从此就不会发生。“成都唐福珍事件以及南宁暴力拆迁事件，都表明城市化过程中的房屋拆迁显示的还是一种强力，一种压倒对方的物质性暴力，征收过程显示的却是一种权力，一种建于合法性之上的权力。”②造成这种现象的直接原因是政府的“违规逐利”行为，根本原因就在于政府“公共权力的异化”。

二、相关概念的阐述

公共权力即公民共同的权力，由全体公民共同享有。但是，公共权力的行使不可能由全体公民来共同行使，而只能委托政府作为代表来行使。公共权力主要是指在公共管理过程中，由政府官员和相关部门掌握并行使，用以处理社会公共事务、履行职能以增进公共利益的权力。它是一种特殊的权力形式，它是为了满足公民的权力意识和处理社会公共事务而产生的，其具有公共性、服务性和双重性等特性。公共权力源自广大人民群众，这要求权力行使主体必须确保公共权力运行的合理性与合法性来处理公共领域问题，并能够最大限度地维护公共利益。然而，依据公共选择理论的观点，行使公共权力的各级官僚，都是“理性经济人”，他们行动的逻辑都是最求自身利益的最大化。各级官僚的逐利行为，常常忽视法律限定的公共权力边界，从而将公共权力变为图利的私人工具，这时公共权力就异化了。因此公共权力异化，就是指在公共权力运行在缺乏监督或制约不力的情况下，破坏公共秩序，损害广大社会成员的公共利益，这悖离了公共权力存在的目的和初衷，丧失其存在的价值基础的一种社会现象。

三、城市房屋拆迁中政府公共权力异化的表现

（一）政府角色扭曲

“当前的城市拆迁行为实际上是公权与私权的博弈，直接体现在公权和私权之间的严重对立，通常是公权凌驾于私权之上，表现为政府职能的错位、越位和缺位。”③如果是正常的房屋拆迁，大多数房屋户主并没有意见，但是一些政府部门以“正义”为由，运用公共权力强制介入到房屋拆迁中，同时还在拆迁工作中并违法行政，致使政府角色扭曲，从而引发了群众的强烈不满，造成了严重的社会矛盾。在城市房屋拆迁过程中政府角色定位出现多元化：第一，房屋拆迁许可者；第二，行政裁决者；第三，实际强制拆迁者。这样就使得政府在城市房屋拆迁中的角色被严重扭曲，即政府部门在房屋拆迁过程中既充当“规则的制定者”的角色，也充当着“规则的执行者”这样一种“混合型的角色”。这就使得政府在城市拆迁过程中，往往身不由己，不能正确把握住自己的角色定位。角色定位的混合性，为政府部门在房屋拆迁中出现公共权力的异化提供了湿润的土壤。

（二）公共权力的“滥用”

孟德斯鸠说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。④我国一些地方政府在城市房屋拆迁过程中经常在不标准的绩效驱使下，频繁滥用行政许可权，任意干预城市房屋拆迁。尤其是针对公平补偿问题，经常滥用公共权力从而违反公平补偿的一些法律要求。目前，虽然我国对城市房屋征收和拆迁的赔偿有相关的法律规定，然而由于严重缺乏对评估机构评估行为的有效监督与测量标准，致使公平补偿标准缺乏可操作性。由于缺乏一个具体量化的补偿标准，过低的补偿标准将会使被拆迁房屋所有者的利益受到损害，这也是拆迁矛盾愈演愈烈的一个重要原因。除此之外，我国一些地方政府还以公共利益为“幌子”，滥用公共权力制造政绩工程，甚至为部门、个人谋取利益。

（三）行政不作为

行政不作为指称政府机关在城市房屋拆迁过程中主观不履行自身职权。主要表现在：第一，行政机关不组织拆迁听证使得城市房屋拆迁的裁决程序不能做到充分公开；第二，不具体公开裁决依据和裁决内容；第三，回避城市拆迁中安置补偿面积等的认定；第四，不及时阻止拆迁人的暴力违法拆迁行为，对被拆迁人造成的伤害不能依法给予相应的赔偿；第五，缺乏对房屋中介机构进行有效的监督管理；最后是在面对拆迁纠纷时往往不积极调解纠纷更多的是采取强制执行的办法来解决纠纷。政府机关的行政不作为行为使得具有约束效力的规范拆迁行为的法律制度束之高阁，使得广大人民群众的利益失去了法律应有的保障。endprint

四、城市房屋拆迁中政府公共权力异化原因分析

导致城市房屋拆迁过程中公共权力异化的原因可归结为功利主义的影响，传统官本位行政文化的影响，现有的权力监督机制不健全和行政立法“轻程序”等方面。

（一）不良风气的影响

从计划经济不断向市场经济转轨的过程中，各种原有的、滞后的制度没有被完全的打破，而新的规则也尚未建立或还不完善，不能发挥其应有的功效。因此，社会的伦理精神建设相对于公众伦理思想观念的更新而言相对迟滞。尤其是社会上一定程度上尚存的不良风气——功利主义的影响对公共权力的运行带来了很大程度的负面影响。某些地方政府公职人员在行使手中的权力时，不顾及整体的社会利益和长久利益，通过滥用手中权力，大肆推行“面子工程”以此增加自己的政绩光环从而为自己的升迁制造所谓的“政绩工程”。在这些政府领导人心中一切以政绩为标，他们为了自己的政绩甚至危害到人民群众的生命安全。如近期，南宁市特大暴力拆迁事件的发生。

（二）封建传统文化的负面影响

尊卑有序，等级森严是我国数千年封建主义残留的不良影响，其对我国行政官员的不良影响集中表现为“官本位”的意识。官本位意识是以“官”和“权”作为价值判断的最高标准甚至是唯一的标准。我国行政机关的公职人员行为深受传统官本位行政文化的熏陶，导致其在处理人民事务的时候出现“门难进、脸难看、事难办”的官僚现象，致使公共权力不能很好的为人民群众创造公共利益，甚至是用来满足个人的非法利益。拥有官本位思想的公职人员中蕴涵着落后的尊卑有序的观念，行政领导者只在乎自己手中的权力，认为自己可以主宰一切，他们漠视人民群众，排斥人民群众参与到日常行政管理活动中来，不能正视人民群众不同的呼声和看法，更难以接受来自于他们的批评和反对意见。由于受官本位思想的影响，人民群众对行政领导者产生既畏惧又依赖的矛盾心理。这些不良的传统封建文化干扰着政府行政人员在城市房屋拆迁中的行为选择，在客观环境下致使公共权力异化。

（三）权力监督机制不健全

诚然，我国现有的权力监督机制对于有效杜绝公职人员违法乱纪，克己奉公上发挥着至关重要的作用，其在形式上是较为完整的。然而，随着我国经济与政治迅速发展，现行的监督机制在实践中仍缺乏必要的可操作性和权威性，尤其是必未发挥出人大监督的重要作用，监察机关由于权力体制和各个利益集团的限制导致监督主体的行政级别较低，难以有效行使监督权，大大削弱了监督行为的权威性；人民群众的参与往往被忽视，使得社会公众不能真正参与到监督中来，这些都不利于监督功能的充分发挥。另一方面，我国现有的对房屋拆迁权力的监督以事后监督为主，缺乏事前和事中的监督甚至可以说是严重不足，且事后监督往往由于种种原因难以追责，监督乏力。

（四）行政立法“轻程序”

当今的时代是法治时代，一个政治文明国家都应当通过公开透明的法定程序来约束公共权力从而保障人民的利益。作为对权力运行产生有效监督和约束机制，阳光透明的法定程序在有效帮助城市房屋拆迁活动中行政执法合理、正当实施的同时还能够对政府行政人员的权力起到约束的作用。阳光透明的法定程序不仅能减少城市房屋拆迁过程中出现的不合法拆迁行为和缺失公平的补偿标准等行为，还有利于形成正规、合理的拆迁制度。但是，一直以来我国的行政立法“轻程序”的问题十分严重。这直接导致我国政府在城市房屋拆迁工作中不能够遵循法定程序，实现规范管理。从而使得我国城市房屋拆迁实践中各地做法大相径庭，违规操作现象屡禁不止。

五、城市房屋拆迁中矫正政府公共权力异化对策分析

政府作为城市房屋拆迁中的重要主体部门，应当传递社会正能量，促进社会利益的最大化，保障拆迁工作能够顺利进行。政府在城市房屋拆迁中公共权力异化会导致社会物质利益和精神利益缺失，还严重削弱了政府部门的形象、大大降低了政府的公信力。因此政府必须正视自己在城市房屋拆迁工作中的地位，积极矫正政府在房屋拆迁中公共权力的异化。具体而言，可以从以下几方面着手：

（一）树立科学的绩效观

树立科学的政府绩效观，是矫正政府公共权力异化的重要举措。树立科学的政府绩效观，一方面，需要培养政府官员树立起正确的绩效意识。另一方面，需要不断地完善政府绩效制度和政府绩效体制，政府要建立科学、合理的绩效评估指标体系并严格按照这套评估指标体系进行政府官员绩效的考评。这套评估指标体系在设计上应当实现考评定性与定量的双重并重，此外，畅通社会参与评估渠道，让社会力量参与到评估活动当中来。树立正确的政府绩效观旨在通过制度上的设计使得各地政府在进行城市拆迁工作时，必须以人为本作为行动的逻辑，不能以公共利益之名，盲目进行拆迁工作，大搞政绩工程。在考察领导在拆迁工作中的政绩时必须把人民群众的意见作为重要参考依据，同时，把评估指标体系落到实处。只有这样才能提高政府的公信力，加深民众对政府的信任，强化政府的公共权威，避免政府公共权力“私利化”，从而保障顺利拆迁的进行。

（二）加强公共行政伦理建设

之所以加强公共行政伦理的建设，是因为其所具备的公共权力主体自我约束的功能。通过加强公共行政伦理的建设，帮助公职人员从思想观念上主动形成权力运行的道德价值判断，进而外化为克己奉公，勤政为民的行为，自觉抵制违法乱纪行为实现自我监督。有鉴于公共行政伦理建设的功能，相关部门可从以下三方面加强公共行政伦理建设。第一，强化公职人员的公共精神，可通过对公职人员的入职培训和业务培训等教育引导公职人员树立起自身的公共性和责任感，自觉抵制一切损害公共利益的行为。第二，宣扬我国执政党的优良传统，行政人员要树立恪守舍己的人民公仆理念，全心全意为人民服务；勇于承担责任；严肃法纪法纲，清正廉洁；勤政爱民，从群众中来到群众中去。第三，营造出整体社会人人具备优良伦理道德价值观的良好环境氛围，利用社会舆论导向作用对僭越公共权力适用范围的恶劣行径遭致人民群众的反对，人人检举。这样政府行政人员才会在城市拆迁工作中注意自己的行为，从而即使在法律不健全的情况下，也能从根本上防范和解决权力滥用、权力暴力等问题。endprint

（三）有效强化对权力运行的监督

“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”⑤正因为大家都不是天使，因此对权力的运行进行有效的监督就显得尤为必要。如前文所述，政府在我国房屋拆迁中扮演着一种“混合型角色”，由于公共权力高度集中于某些部门或官员的手中，致使政府在履行公共职能的过程，容易导致政府的越位和错位。针对目前权力运行缺乏有效监管的显存局面，应避免权力过分集中，要适当分散，从而防止公共权力的异化和滥用。因此，政府在行使公共行政权力过程中，要构建起强有力的监督运行机制，具体而言可从以下三方面着手：首先，要完善行政权力滥用的事前防范机制，加强审查力度，争取把权力滥用扼制在事前；其次，注意事中的制约机制，要使权力行使者随时都能感受到监督力量的存在，受到监督力量的制约，注意自身的行为；最后，建立严格的事后惩罚制度，加大事后惩罚的力度，当出现徇私舞弊的始作俑者，相关的监督机构就要及时地给予警示和惩处，一改监督机关对公共权力监督疲软的局面，严格追究事故主要责任人的行政责任。

（四）将公共权力的运行限定于法定的程序范围内

法定程序在将行政权力限定于允许范内之内运行以确保公共利益不受到侵害的同时也提供了不同主体自主选择的权利，而且法律也赋予了持有不同意见的每一个主体自由表达自我意志的权力，从而使得个人不同的意见得到充分的表达。在我国城市房屋征收拆迁活动中，房屋征收拆迁主体在运行公共权力之时一旦忽视了权力运行的界限，公共权力的运行即悖离了公共性，甚至会将“依法行政”变成空喊的口号。有鉴于此，必须将房屋拆迁主体的公共权力运行限定在法定允许的程序范围之内，以此维护被迁移人的权益。现行的法律法规一定程度上明确了城市房屋拆迁的调查、审批、听证、补偿等程序，但是具体的条款、标准、流程均未能出台，均较为笼统而缺乏实际的可操作性。相关立法部门必须构建起清晰、明确、全面、具体而又明确的法定程序，被拆迁人的合法权利才的得到行之有效的保护，当自我权益受到侵害之时才能据理力争，有效监督公共权力的滥用。

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注 释：

①郑娜.中国城镇化水平5年后超50%[N].人民日报海外版，2010-3-30（5）.

②徐四益.从拆迁到征收——当下中国拆迁面临的问题、出路及难点[J].中国检察官，2010（9）：73.

③梁胜.城市拆迁公权私权大博弈[J].发展，2004（9）：39-40.

④孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].北京：商务印书馆，1963.154.

⑤汉密尔顿，等.联邦党人文集[C].北京：商务印书馆，2004.

参考文献：

〔1〕徐四益.从拆迁到征收——当下中国拆迁面临的问题、出路及难点[J].中国检察官，2010（11）：73.

〔2〕梁胜.城市拆迁公权私权大博弈[J].发展，2004（9）：39-40.

〔3〕施国庆.非自愿移民：冲突与和谐[J].江苏社会科学，2005（5）：22-25.

〔4〕黄春彦.论我国公共行政的异化及治理[J].法制与社会，2010（8）：129-130.

〔5〕许根宏.拆迁正义实现的条件[J].湖南大学学报，2011（4）：156-160.

（责任编辑 徐阳）endprint