我国建立环境污染强制责任保险制度的可行性探析

袁雪+葛丽娜

摘 要：实行环境污染强制责任保险与企业社会责任理念相契合，投保环境责任保险是企业承担社会责任的方式之一。我国于20世纪90年代初开始试行环境污染责任保险制度，经历了从责任保险到强制责任保险的发展历程。近年来政府出台了一系列促进环境污染责任保险制度发展的规定，为该制度构建奠定了政策基础。我国在船舶油污强制责任保险和交强险方面的立法和实践可以为该制度构建提供参考，同时在保险模式选择上可以借鉴西方国家成熟的环境责任保险制度。

关键词： 环境污染；环境侵权；企业社会责任；责任保险；强制责任保险

中图分类号：F84 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0073-07

当前，随着经济的高速发展，我国正处于环境污染事件的高发期。近些年来，一些地方的工业企业污染事件频发，如2005年松花江水污染事件、2010年大连湾石油钻井平台爆炸事件、2010年紫金矿业污水渗漏污染事件、2011年渤海湾康菲溢油事件等严重污染事件，不仅严重污染了环境，危害公众身体健康，特别是一些污染事件受害者得不到及时赔偿，从而引发了很多社会矛盾，影响社会稳定。尤其是社会影响极大的康菲溢油事件，虽然康菲公司和中海油提供了一些资金作为对受污染事件影响较大的河北、辽宁等地渔民渔业损失的赔偿，但不足够，而且还有很多渔民的损失据说因证据不足而得不到任何赔偿。事件发生后，天津海事法院、青岛海事法院曾接到过多起渔民起诉，但最终或者得不到立案、或者受理后结果遥遥无期，以至于出现500名山东渔民集体赴美起诉的状况。试想，如果我国拥有相对健全和完善的环境污染强制责任保险制度，康菲溢油事件的受害者们获得损害赔偿的过程也不会如此艰辛，事件的责任人也不会利用我国立法不健全的漏洞而一直极力逃避承担责任；而且在作业过程中，由于严格法律和政策的约束，从事环境危险行业的作业者也会谨慎作业，提高环境风险防范意识，尽量避免过错行为导致严重损害的后果发生。因此，我国有必要建立和健全环境污染强制责任保险制度。

一、从责任保险到强制责任保险：环境污染强制责任保险制度在我国的发展演进

在环境污染强制责任保险方面，我国至今没有统一的位次较高的法律规范，但在保险业发展实践中，从20世纪90年代初至今，我国环境污染强制责任保险制度经历了从任意性责任保险到强制性责任保险的发展历程。

（一）1991年—2005年：环境污染责任保险在我国的初步展开

20世纪90年代初，环境污染责任保险制度就在我国建立。1991年，我国保险公司和各地环保部门合作推出了污染责任保险，首先在大连试点，然后在沈阳、长春、吉林等城市相继展开。[1]但据调查显示，结果不很理想。以最初开展环境责任保险的大连为例，即使经过广泛的宣传，开展4年只有 14家企业投保，保险费累积不过200 万元，而在沈阳，投保人仅有 9家企业，长春和吉林分别是 1和 0 家。[2]究其原因，除了当时采用的是任意性投保模式而且政府推动力不够之外，我国企业环境保护意识不高。因此，即使进行了广泛的宣传，环境风险也难以得到大多数企业的关注，将投保环境责任保险的自主权交给企业不具有可行性。[3]环境污染责任保险政策发展到21世纪初期，虽然险种有所增加，但总体发展并未达到预期，我国环境污染责任保险费收入在整个财产保险收入中比例不到5%，与发达国家的20%以上相比还有较大的差距，且投保呈下降趋势，甚至在某些地区的某些险种处于停顿状态。[4]可以说，我国肇始于20世纪90年代初的环境污染责任保险政策是不成功的，既没有制定相关的法律规范，也没有在环境保护和保险领域建立起环境污染强制责任保险制度。

（二）2006年—2011年：将环境污染责任保险在全国范围推广适用

而就在这十几年中，我国相继发生了多起影响较大、损害后果较严重的突发性环境污染事件，如紫金矿业污染事件、松花江水污染事件等。据统计，仅2005年，我国共发生大小环境污染事件1406起，造成直接经济损失1.05亿元。[5]因此，2006年6月，国务院出台《关于保险业改革发展的若干意见》提出要大力发展责任保险，将环境污染责任保险作为一个重要发展领域。2007年12月，原国家环境保护总局和中国保险监督管理委员会又联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，启动环境污染责任保险政策，开始在全国范围内推广环境污染责任保险的试点工作。自该意见出台以来，全国先后在广东、浙江、重庆、云南等地开展环境污染责任保险的试点工作，并在污染事故处理和受害人赔偿方面起到了积极的作用。据资料显示，2008年4月，平安财险率先向中国保监会备案正式推出其自行开发的环境污染责任保险产品。2008年12月，环保部向媒体发布了全国首例环境污染责任保险案例。[6]但该政策在实践操作中，由于不具有强制性，各地企业反应冷谈，效果不明显。据平安财险的统计数据，全国投保环境污染责任保险的企业数量占全国排污企业的数量一直偏低。

究其原因，首先，从投保企业角度来说，就是由于国家缺乏对环境污染责任保险的强制性立法规范和执法措施，企业不重视环境污染责任保险，依赖以往发生环境污染事故有政府买单的长期惯例，普遍缺乏环境风险管理意识，侥幸心理严重。另外，额度较高的保险费率也让很多企业难以接受。其次，从保险人角度来说，环境污染责任险在我国属于一个新险种，由于缺乏相应的法律依据和具体的操作规范，许多保险公司不愿意冒险经营。而且，环境污染事故一旦发生，损害比一般保险事故大得多，有时超出保险公司承受能力，如果提高保险费率，还要面临投保企业不愿投保的经营风险，因此造成两难境地。所以，为了保护环境，保护环境污染受害人的利益，提高污染企业环境风险防范意识，我国迫切需要建立强制性的环境污染责任保险制度。

（三）2012年至今：环境污染强制责任保险制度逐步建立

2011年底，国务院发布《国家环境保护“十二五”规划》，指出，“十二五”期间，我国将健全环境污染责任保险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制责任保险制度。这是我国首次提到环境污染强制责任保险的政策性文件，为今后开展环境污染强制责任保险试点工作奠定了基础，提供了依据。2013年2月，环境保护部和中国保险监督管理委员会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，明确强调环境污染责任保险的强制性，是对前述《国家环境保护“十二五”规划》的具体化，将实行环境污染强制责任保险的环境污染企业的范围，从原来的重金属排放企业扩大到其他高环境风险企业和依据地方性立法被纳入投保范围的企业，并为保险监管部门、保险公司和投保企业规定了具体的操作要求和指南。这一指导意见的出台，足见国家治理环境污染的力度和决心。国家推动环境污染强制责任保险制度建设的主要目的，是充分发挥环境污染强制责任保险在社会管理方面的突出作用，利用保险机制加强对污染事故受害人的保护，同时促使污染企业增强安全生产和环境保护意识。当前环境污染强制责任保险在我国的定位应该是政策性保险，而且是社会性政策保险，不是普通的商业保险。[7]政府拟以强制有环境损害危险的企业投保环境污染强制责任保险，以增强企业的环境风险防范意识，加强对企业的环境风险管理，使环境损害发生后受害人的损失能得到及时有效的赔偿，进而保护环境。

二、环境污染责任保险的涵义及功能解析

（一）环境污染责任保险的涵义

环境污染责任保险来源于保险法中的责任保险理论。所谓责任保险，是指以被保险人对第三人依法应承担的损害赔偿责任为保险标的的保险。首先，责任保险不同于传统保险法中的财产保险，因为该保险是以被保险人对受害人承担的损害赔偿责任为标的，与以有形的财产或财产利益为标的的传统财产保险不同。另外，责任保险中受益人是不特定的第三人，这一特点也与传统财产保险不同，该保险责任存在和实现的前提与基础就是被保险人由于实施了环境侵权行为导致了第三人的人身伤亡或财产损害。因此，责任保险更能体现保险合同是为第三人利益订立之合同的含义。

环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。又称为“绿色保险”，是一种特殊的责任保险，企业通过投保环境污染责任保险，改善环境风险管理，减少环境风险隐患，提高环境风险管理能力。环境责任保险制度是以责任保险为基础，是环境法律制度和侵权民事责任法律制度相结合的产物。[8]在侵权法律制度中，因为环境污染侵权是特殊侵权类型，污染者对污染受害人应当承担无过错责任，只要污染行为导致了受害人的损失，污染者就应当赔偿。这样规定的目的既是为了保护污染受害人的利益，也是为了保护环境，促进经济的可持续发展。

（二）环境污染强制责任保险制度的功能

第一，促使企业加强环境风险管理，防止环境污染损害事故发生。

长期以来，我国污染企业发生环境损害事件都是最终由政府买单，企业防范环境污染的意识淡薄，凡事都依赖国家保护，缺乏安全生产和环境保护的积极性和主动性。在我国试行环境污染责任保险的过程中，之所以无法取得预期的防范环境污染的效果，主要也是污染企业存在侥幸和依赖心理。因为我国没有规范环境污染强制责任保险的位次较高的立法，国家从20世纪90年代以来一直推广污染企业适用的环境污染责任保险是任意性的责任保险范畴，对污染企业没有任何法律约束力。随着2013年《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》的发布，全国许多地方政府都明确要在近期着手进行环境污染强制责任保险的立法和推广，尤其是强制文件中列举的高危险企业参加环境污染责任保险。有了强制责任保险的约束，污染企业有义务定期与保险公司订立保险合同，按规定缴纳保险费，这样在污染事故发生时，保险人才能履行赔付污染受害人的义务。有了强制责任保险义务的约束，可以促使污染企业在日常生产经营过程中，加强环境风险管理，提高安全生产和环境保护意识，自动自觉地防止环境污染损害事故的发生。

第二，促使企业迅速应对环境污染事故，及时补偿，充分保护污染受害者利益。

投保环境污染强制责任保险之后，污染企业随时都会以合同当事人的身份约束自己的行为，按照约定履行自己的合同义务。一旦发生环境污染事故，企业不会听任污染损害的持续和扩大，而是及时采取补救措施，停止损失或防止损失的持续扩大，此之谓民法中的债权人的减损义务。如果污染企业不及时履行减损义务，导致损失的扩大，无权就扩大的损失要求保险公司承担赔偿责任。因此，有了强制保险合同的约束，污染企业会在污染事故发生后，及时采取减损措施，使污染损害降至最低，既保护了污染受害人的利益，使其所受损害不致过大，也为保险人争取了最佳的赔付时间，控制了保险金的数额。

第三，借助保险“大数法则”，分散企业对污染事故的赔付压力。

环境污染强制责任保险借助保险“大数法则”的基本原理，强制污染企业投保，依个别情形精算费率。被保险人通过缴纳少量保险费，参与到保险法律关系中。一旦发生保险合同约定的或法定的保险事故，通过保险机制的运作，使被保险人很容易通过保险公司对污染受害人的损失进行及时而合理的赔付，将污染导致的损失转嫁给保险人。而由于保险合同的射幸性，保险人可以通过吸收更多的被保险人的保险费来保证对少数发生保险事故的受害人的赔付，让所有参保的大众为个别人的风险埋单，分散了污染企业对污染事故的赔付压力，同时也不会导致保险公司的亏损。依据“大数法则”理论，把所有参保的企业作为风险共同体，当发生环境损害事故时，用所有企业的保险费为个别企业造成的损失埋单，以此来分散风险，促进社会经济的平稳发展。同时，这也符合环境法领域的“污染者付费” 原则的精神。

三、在我国实行环境污染强制责任保险制度的可行性分析

（一）环境保护是企业应承担的社会责任之一

所谓企业社会责任（Corporate social responsibility）是指企业在创造利润、对股东承担法律责任的同时，还要承担对员工、消费者、社区和环境的责任。即“企业在谋求股东利益最大化之外所赋予的维护和增进社会利益的义务。”[9]企业社会责任的概念是基于商业运作必须符合可持续发展的想法，企业除了考虑自身的财政和经营状况外，也要加入其对社会和自然环境所造成的影响的考量，要求企业必须超越把追求利润作为唯一目标的传统理念，强调要在生产过程中对人的价值的关注，强调对消费者、环境和社会的贡献。

企业社会责任理论20世纪六七十年代起源于西方发达国家，如今已经为各国普遍认可和采用。80年代以后，企业社会责任的内涵逐渐从盈利至上转向追求环保、劳工、人权等方面的内容，企业社会责任理论，不再将企业看作是纯粹的谋利性经济组织，超越了视利润最大化作为唯一目标的一元主义的传统，而将企业在社会中的角色或目标多元化，强调在生产过程中对人的价值、对消费者、对环境的关注。[10]二战以后世界经济高速发展，企业在追求经济利益的同时往往忽视对环境的保护，导致了许多环境问题，如大气、海洋严重污染、气候变化、生物多样性危机等，使人类环境日益恶化。因此，近些年来联合国和其他国际组织非常重视企业环境保护责任的承担，出台了一系列关于企业社会责任的文件。如《联合国全球盟约》、《OECD多国企业指导纲领》等文件中都包括环境保护。世界各国也都重视公司社会责任的立法，我国在《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等多部法律中明确将环境保护作为公民、法人和其他组织应当履行的社会责任和义务。各国企业在经营过程中也都非常重视对环境的保护，不仅要遵守相关的法律法规，还要符合政府、行业以及企业自身制定的环保标准。企业环境保护义务的承担不仅要遵循预防和处理相结合的原则，为了分散企业的风险，要求企业投保环境污染强制责任保险是非常必要的。这样，企业在生产经营过程中，其环境保护社会责任的承担有了环境污染强制责任保险的保障，既可以提高企业环境风险管理意识，也可以使污染事故发生后受害人的损失得到及时赔付，分散了企业的风险，保护了公众利益，更重要的是企业能履行环境保护的社会责任和义务。

（二）借鉴国外成熟的环境污染强制责任保险立法和实践经验

环境污染强制责任保险制度在西方发达国家已经实行了半个多世纪，取得了非常好的社会效果，这项制度日益完善，已经成为各国通过社会化途径和市场手段解决环境污染损害赔偿问题的主要途径，为我国构建该制度提供参考。[11]其实，环境污染强制责任保险制度之所以在西方发达国家率先建立，是与西方工业化的发展进程紧密相关的，高速发展的工业生产必然带来较大的环境污染隐患，也就催生了能够分散企业风险的环境污染强制责任保险制度。这一制度也是与企业社会责任理论相伴而生的产物，环境污染强制责任保险正是企业承担社会责任的一种具体方式。

二十世纪六七十年代，随着西方工业化进程的加深，环保浪潮席卷西方国家，环境责任理论随着公民环境权理论得以迅速发展，环境污染强制责任保险也应运而生。环境污染强制责任保险制度最早产生于美国，从二十世纪六十年代起，美国就开始针对有毒物质和废弃物处理推行环境污染责任保险，1970年《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任险，以防止造成水域污染。1988年，美国还成立了专门的环境保护保险公司，负责环境责任保险。英国于1965年发布《核装置法》，规定安装者必须承担核污染责任保险。瑞典在1986年颁布的《环境污染损害赔偿法》中规定了环境污染损害强制责任保险。德国在其1990年《环境责任法》中确立了环境强制责任保险制度。意大利1990年以后因严重的环境污染问题，由76家保险公司组成联合承包集团，承保环境污染责任险。俄罗斯在2002年颁布的《环境保护法》中，确立了环境污染强制责任保险制度。西方国家在环境污染责任保险制度的发展中积累了丰富的立法和实践经验，可供我国在制度构建中参考和借鉴。

（三）我国已有实施环境污染强制责任保险的相关法律基础

在我国法律体系中，在《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《保险法》等法律规范中，已经有关于侵权人应当对自己的侵权行为导致受害人的损害承担损害赔偿的责任、高危险性侵权行为的行为人要承担无过错责任等方面的规定，当然适用于具有高危险性或高污染性的企业。而这类企业在生产经营过程中极易导致环境污染，虽然有相关侵权责任的规定，但是，如何保证污染企业侵权责任的承担以使环境污染受害人的合法利益受到尽可能的保护，我国当前还没有关于企业环境污染强制责任保险的统一立法。

虽然环境污染强制责任保险统一立法缺乏，但我国在船舶油污损害赔偿领域已经实施强制责任保险制度，主要体现在2000年修订的《海洋环境保护法》第66条的规定：国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度。按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。随后，国务院2010年颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第53条规定，在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。但是，1000总吨以下载运非油类物质的船舶除外。交通部2010年发布的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》第2条规定，在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。这两个船舶油污强制责任保险的规定针对的是油轮船东和1000吨以上非油轮船东应当为船舶投保油污损害强制责任险或取得相应财务担保。众所周知，海上运输是具有高风险性的行为，不仅船东要冒着海上风险运输，而且还要承担者一旦船舶遇险导致漏油的风险。因此，为了保证海上运输中船舶油污事故导致的受害人的损失得到及时而有效的赔偿，1969年《国际油污损害民事责任公约》规定了载运2000总吨以上散装货油的国际航运油轮船东要为其船舶投保船舶油污强制责任保险或取得相应的财务担保。2001年《燃油污染损害民事责任公约》规定了1000总吨以上的非油船船东也要为其船舶投保强制责任保险，以防止运输过程中燃油泄漏导致海洋环境，并使受害人的损失能得到补偿。

我国有关船舶油污损害强制责任保险的规定其实是为了配合和符合国际船舶油污损害赔偿法律制度而实施的，因为海上运输具有很强的国际性和风险性，悬挂我国国旗的国际航行船舶为了安全航行必须符合国际公约和国际标准的要求，因此国内立法中必须要出台相应规定与国际立法接轨。我国有关船舶油污强制责任保险的立法和实践相对比较成熟，可以在构建环境污染强制责任保险制度时予以借鉴和参考。

另外，根据我国2003年《道路交通安全法》和2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》的规定，我国已经实行机动车第三者责任强制保险。虽然机动车事故与企业环境污染事故不同，但是都会导致严重的人身伤亡和财产损失，而且环境污染导致的损失还有持续时间长、后果更严重的特点，因此，更应当实行强制责任保险。而机动车第三者责任强制保险在我国十余年的成功实施，也为环境污染强制责任保险的推行提供了经验。

（四）我国已有实施环境污染强制责任保险的政策基础

如上所述，我国近年来相继出台了一系列有关环境污染责任保险的政策性文件，2006年6月国务院发布的《关于保险业改革发展的若干意见》，提出要大力发展责任保险，将环境污染责任保险作为一个重要发展领域。2007年12月，原国家环境保护总局和中国保险监督管理委员会联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，启动环境污染责任保险政策，开始在全国范围内推广环境污染责任保险的试点工作。2011年底，国务院发布《国家环境保护“十二五”规划》指出，“十二五”期间，我国将健全环境污染责任保险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制责任保险制度。2013年2月，环境保护部和中国保险监督管理委员会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，首次强调环境污染责任保险的强制性要求，将环境污染强制责任保险的适用范围扩大，要求全国各地区推广实施。虽然没有直接的立法，但是有了政策保障，再加上二十多年的实践操作，相信我国环境污染强制责任保险制度的建立指日可待。

（五）我国已有实施环境污染强制责任保险的一定社会基础

2007年《关于环境污染责任保险工作的指导意见》发布以来，我国在多个省、市、区开展环境污染责任保险试点，投保企业达2000多家，承保金额近200亿元，环境污染责任保险具备了一定的适用基础。随着2013年《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》的出台，各地方政府纷纷出台地方性立法，采取具体措施，开展污染企业强制责任保险试点工作，而中国人保财险、平安财险、华安财险等保险机构，经过十几年的环境责任保险承保的实践，积累了大量的承保经验和数据，为合理厘定保险费率和保险金计算提供数据支持。如2013年陕西省将594家企业列为环境污染强制责任保险试点企业，涉及企业范围较广，并按照《陕西省环境污染责任保险试点工作实施意见》，将环境污染责任保险费率各档基准值定在2.3%以内。[12]

结 语

从20世纪90年代初开始试行，经过20多年的发展，我国环境污染责任保险已经实现了从无到有、从模糊到清晰、从责任保险到强制责任保险的演进。这一演变过程也是我国环境法和保险法理论与实践不断发展完善的必然产物，是国家、公众和企业环境保护意识逐渐提高的反映。环境污染是工业发展的必然产物，是一个国家在工业化过程中必须要面对和加以解决的社会问题，必须要有客观正确的态度，要切实采取措施，预防和治理环境污染问题，保护人类赖以生存的环境。我国当前正处于经济高速发展时期，对于一些具有环境污染威胁的企业来说，提高环境保护意识、预防环境污染最好的办法就是进行环境污染责任保险。投保环境污染责任保险，既能使污染企业防患于未然，又能树立企业的节能环保和安全生产意识；利用保险的“大数法则”，在发生风险时，由保险公司为企业的污染责任导致的损害进行赔付，既保护了环境污染受害人的合法利益，又分散了企业的赔付风险，进而维护了社会秩序的稳定。如前所述，我国当前处于实行环境污染强制责任保险制度的最好的时期，国家已经明确了发展环境污染强制责任保险的政策方向，各地方也已经开展了全面的试点，应当抓住这一机遇，借鉴国外先进的环境污染强制责任保险的立法和实践经验，制定相应的法律法规，构建适合我国经济发展需要的环境污染强制责任保险制度，以保护环境，促进经济发展。

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[12]陕西首批594家企业被列为环境污染强制责任保险试点企业[J].造纸信息，2013，（5）.

Analysis on the Feasibility of the Compulsory Liability

Insurance System of Environmental Pollution in China

Yuan Xue Ge Lina

Abstract： Implementation of the compulsory liability insurance system of environmental pollution corresponds to the concept of corporate social responsibility， and its one of the ways for enterprises to undertake corporate social responsibility. China has been carrying out liability insurance of environmental pollution since the beginning of 1990s. The system has been developed from the liability insurance to the compulsory liability insurance. In recent years， the Chinese government has issued a series of documents for improving the development of the compulsory liability insurance system of environmental pollution and laid the policy basis for the construction of the system. In China， the legislation and practices of the compulsory liability insurance of ship oil pollution damage and traffic accident can provide reference for the construction of the system， at the same time we can draw lessons from western countries on the mature insurance model selection.

Keywords： Environmental pollution； Environmental tort； Corporate social responsibility； The liability insurance； The compulsory liability insurance

责任编辑：宋 奇