扶贫开发历史机遇期与战略创新

陆汉文　曹洪民

摘要：随着国家总体发展格局的演进，中国农村扶贫开发进入政府力量和市场力量共同推进贫困地区发展的历史机遇期。将连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，将“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域”作为连片特困地区扶贫攻坚的基本思路，抓住了历史机遇期的主要矛盾.是改革开放以来扶贫开发战略的重大创新。

关键词：扶贫开发；连片特困地区；历史机遇期；区域发展；战略创新

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）05-0130-06

2011年5月，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（201 1-2020年）》，确定了新一轮扶贫攻坚的目标、任务和方略。与《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》将扶贫开发工作的重点明确为重点县、贫困村不同，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定以六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山一太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州为扶贫攻坚的主战场。2011年7月至2012年12月.国务院扶贫办和国家发改委按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，先后编制完成了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》等11个片区规划，并报国务院批准实施。

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的颁布和《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》等片区规划的编制，标志着中国农村扶贫开发战略的重大创新：将连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场；将“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域”作为连片特困地区扶贫攻坚的基本思路。这就引出一个问题：自20世纪80年代启动有组织、有计划的扶贫开发工作以来，中国农村贫困人口集中连片分布的特征一直突出，为何直到2011年才确定将连片特困地区作为扶贫攻坚主战场、将区域发展纳入扶贫开发工作范畴？就此.本文提出“扶贫开发历史机遇期”这一概念和判断，并试图以此为根据阐明：中国农村扶贫开发的战略创新是有效利用历史机遇期的必然要求和逻辑结论。

一、扶贫开发形势的变化与历史机遇期的出现

（一）改革开放以来中国总体发展格局的演变

根据区域和城乡关系及市场、政府两种力量在其中发挥的作用，可以将改革开放以来中国的经济社会发展划分为三个阶段：

1.市场力量和政府力量合力推进沿海等地区率先发展的阶段。这一阶段大体由20世纪70年代末至90年代中后期。1978年底，中国走上改革开放的道路。当年，国内生产总值为3645亿元，在世界主要国家中位居第10位：人均国民收入为190美元，处于全世界最不发达的低收入国家行列。在这种情况下，中央政府选择了支持有条件的沿海等地区率先发展起来的非均衡发展战略。改革开放的总设计师邓小平提出了“两个大局”的经济社会发展构想，他指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展.这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”中央政府给予了沿海地区大量的优惠政策，珠三角地区、长三角地区等改革开放前沿地带在市场力量的拉动下迅速走向繁荣，国家整体经济实力大幅提高。1979年至1997年，国内生产总值年均实际增长9.8%。这一阶段取得成功的主要原因在于.全球经济持续繁荣，全球化浪潮汹涌澎湃，中国具有劳动力成本低廉而素质高等比较优势和稳定的政治社会环境，在吸引国际投资和发展外向型经济上具有很大优势。

2.市场力量继续推进先富地区快速发展、政府力量开始助推中西部等落后地区跟进发展的阶段。这一阶段大体由20世纪90年代中后期至2007年前后。在第一阶段，中国不同地区之间发展差距不断扩大。1978年至1997年，中国东部地区与其他地区GDP总量之比由0.71：1上升到1.15：1。至20世纪90年代中后期，地区发展差距问题凸显出来。中央政府开始认识到第二个大局的重要性，先后提出并实施了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部地区崛起等战略举措，加大对落后地区的支持力度，力图推动全国走上均衡发展道路。1998年至2007年，东部地区与其他地区GDP总量之比由1.19：1上升到1.23：1。地区之间差距进一步拉大，但差距拉大的速度较第一阶段明显减缓。政府支持落后地区发展的努力起到效果，只是并未扭转地区差距持续拉大的趋势。该时期全球化进一步深入推进，中国外向型经济仍然拥有巨大发展空间，国际市场的蓬勃动力继续推进沿海等地区快速发展。

3.市场力量和政府力量合力推进落后地区加快发展的阶段。这一阶段大体由2008年开始。2008年，美国次贷危机引发全球金融危机，进而由金融领域影响至实体经济，世界经济发展进入低谷，全球特别是美欧诸国消费市场大幅萎缩，贸易保护主义抬头，人民币升值压力增大，中国劳动密集型工业产品的出口遭遇空前困难。另一方面，经过30多年的快速发展，中国城乡居民收入和消费水平逐渐上升，劳动力成本增加；快速工业化带来的资源与环境问题也日益突出，人与自然关系趋于紧张。国际国内形势的深刻变化，致使以劳动密集型产品生产为主要内容的外向型经济面临巨大挑战。在这种情况下，加大扶贫开发力度，加快落后地区发展步伐，调整产业布局，扩大内需，加快转变经济发展方式，不再只是政府出于维护社会公平和稳定、促进共同富裕的政治需要，同时也是经济发展的内在要求。

（二）改革开放以来中国扶贫阶段的变化

根据国家总体发展格局演变和扶贫开发体制、政策变化的历程，中国农村扶贫开发可以区分为四个阶段：

1.改革开放至1985年为第一阶段。1978年以后，改革开放率先从农村突破，农村家庭联产承包责任制极大激发了农民的积极性和创造性，农村经济快速发展，农村贫困人口迅速减少。1978年，农村贫困人口共2.5亿，贫困发生率为30.7%。1985年，农村贫困人口减少至1.25亿，贫困发生率降为14.8%。剩余贫困人口大部分分布在18个集中连片贫困地区：东部的沂蒙山区、闽西南及闽东北地区：中部的努鲁尔虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山区和赣南地区；西部的定西干旱地区、西海固地区、陕北地区、西藏地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区、桂西北地区。这些集中连片贫困地区难以脱贫的共同原因主要有：（1）从事农业生产的自然与资源条件差，其中部分地区生态环境非常脆弱；（2）地理位置偏远，基础设施落后，交通条件差，与外界联系非常不便；（3）教育和医疗水平低，文化保守，人口基本素质低下。这是一个农村改革带动大规模减贫的历史阶段。

2.1986年至2000年为第二阶段。20世纪80年代中期开始，中国改革开放的重点转向城市.以城市为中心的工业化和市场化进程不断深入，外向型经济快速发展，经济增长对减缓贫困的直接作用日趋衰减，“三农”问题逐渐凸现出来。1986年.在全国基本解决温饱问题的基础上，中央政府成立专门的扶贫工作领导机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改名为国务院扶贫开发领导小组），组织开展农村开发式扶贫工作。1994年。在全国农村基本解决温饱问题的基础上，国家颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，明确提出要“集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”，并出台了系列优惠政策。尽管该阶段贫困人口集中连片分布特征明显，但由于国家实力有限，扶贫开发工作能够利用的资源不足，没有能力以集中连片贫困地区为整体推动大规模扶贫开发。在这种背景下，开发式扶贫工作选择以县为重点加以推进。2000年，按绝对贫困线衡量的农村贫困人口减少到3209万人，贫困发生率为3.5%；按低收入贫困线衡量的农村贫困人口为9422.8万人（含绝对贫困人口），贫困发生率为10.2%。这是一个经济增长益贫作用减小，政府开发式扶贫全面发挥作用但力量不足的阶段。

3.2001年至2010年为第三阶段。2001年，在全国总体达到小康的基础上，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》颁布实施，扶贫开发工作的重点进一步下沉到贫困村。国家总体经济实力和政府财政能力大大增强，工业反哺农业、城市反哺农村、相对发达地区反哺贫困地区的时机逐渐趋于成熟.不同渠道的支农扶贫资源大量增加。专项财政扶贫资金增长幅度加大，整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、扶贫搬迁、以工代赈等专项扶贫政策大力实施。农村费改税乃至最终全面取消农业税政策，退耕还林、退牧还草、生态公益林建设等生态补偿政策，粮食直补、农机具补贴等农业补贴政策，义务教育“两免一补”、新型农村合作医疗、最低生活保障制度等社会保护政策渐次出台实施。随着经济实力的进一步增强、全社会整体收入水平的增加和非政府组织的快速发展，捐款捐物、志愿服务等社会帮扶资源增多。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫各显其能，逐渐形成三位一体大扶贫格局。尽管市场经济的非均衡发展带动收入不平等程度加深，贫困地区、贫困人口从市场中获益的空间变小，但在政府大扶贫格局加力推进的情况下，贫困人口数量进一步减少。2010年，按低收入贫困线衡量的农村贫困人口为2688万人，贫困发生率为2.8%。这是一个政府开发式扶贫力量显著增强，市场机制扶贫功能继续弱化的阶段。

4.2011年以后为第四阶段。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2012）》颁布实施，扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。一方面，扶贫开发开始成为以人为本、执政为民的重要体现，成为统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，成为巩固党的执政基础、确保国家长治久安、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的基础工程。另一方面，由于国际国内经济发展形势出现重大新变化，加大扶贫开发力度还成为扩大内需、加快转变经济发展方式、促进经济长期稳定可持续发展的必然要求。沿海先富地区企业为应对国际市场萎缩和出口困难的局面，越来越意识到把眼光转向国内市场的重要性，对开发落后地区市场、资源和参与投资发展表现出更加浓厚的兴趣，资本和技术呈现出向落后地区转移的潜在趋势，市场经济显露出包容性发展的可能空间。这就迎来了扶贫开发的历史机遇期：政府力量和市场力量共同聚焦于贫困地区，“看得见的手”和“看不见的手”均趋于推进贫困地区和贫困人口加快发展，扶贫开发由此获得了改革开放以来从未有过的宏观环境。

二、历史机遇期扶贫开发战略区域的重新设定

国家总体发展格局的演变和扶贫阶段的变化，为贫困地区发展提供了历史机遇、提出了战略要求。20世纪80年代，中国贫困人口集中连片分布的特征就很明显，形成了18个集中连片贫困地区，但只是到了国家总体发展格局的第三阶段，市场力量和政府力量才呈现出合力推进落后地区大规模、深层次扶贫开发的根本特征，从而创造出扶贫开发历史机遇期。就是在这样的大背景下，中央政府提出把连片特困地区作为扶贫攻坚主战场的战略主张。适应了扶贫开发工作内在规律的要求，适应了维护国家发展全局和全球化新趋势的客观需要。

（一）扶贫开发工作的内在需要

将连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，反映了扶贫开发领域的主要矛盾，顺应了扶贫开发形势的需要。

1.扶贫对象集中连片分布的特征依然突出。经过改革开放以来30多年的发展和扶贫开发工作多年的努力，中国扶贫开发事业取得巨大成就，面上的贫困问题得到有效解决，剩余的扶贫对象主要集中在一些特殊困难地区。2011年，中央政府将扶贫标准进一步大幅提高为2300元，该标准下扶贫对象总数为12238万，其中有将近一半（6033万）生活在14个连片特困地区。若从多维贫困的视角来看，将交通、饮水、医疗卫生、教育等诸方面条件考虑进来，则连片特困地区（基本由山区、偏远地区、高寒地区等构成）的贫困人口更为集中，城乡居民生产生活困难更为突出。

2.扶贫开发与区域经济发展相结合的需要。20世纪80年代以来，中国的扶贫开发逐渐形成了重点县、贫困村、贫困户等三个工作层次。在这三个层次开展工作，有利于集中有限扶贫资源帮扶最困难人口，但仅有这三个层次无法回应更大范围内的一些瓶颈制约和特殊困难。换言之，仅在重点县、贫困村、贫困户这三个层次开展扶贫开发。打不了大战役，解决不了大问题，扶贫效果受到制约。只有以片区为单元，扶贫开发工作才能够一方面涵盖重点县、贫困村、贫困户等具体工作层次，推进到县进村入户，另一方面与区域经济发展相结合，制定实施宏观发展规划和投资建设交通、水利、能源等方面的大型基础设施，从而形成宏观、微观有机结合和专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫各显其能的大扶贫格局。

3.扶贫开发与跨域公共治理相结合的需要。除滇西边境片区和西藏、新疆南疆三地州以外，武陵山片区等11个片区都地处远离中心城市的跨省（自治区、直辖市）交界地带，属于所在省（自治区、直辖市）发展格局的边缘地带。隶属不同省级行政区划的贫困市县虽然具有相同或相近的经济、社会、文化特征，存在交织相连的公共治理问题.但因行政分割而存在合作不足乃至人为制造壁垒、藩篱的情形，难以协调应对公共治理领域面临的共同挑战，难以形成凝聚合力、整合资源、抱团发展的整体效应和协同效应。

4.国家具备解决集中连片特殊困难的实力。改革开放30多年来，中国的经济实力、综合国力大幅增强。特别是，与20世纪八九十年代比较紧张的财政状况不同，国家财力特别是中央政府财力在新世纪以来快速壮大。因此，国家开始具备了以片区为单元谋划和开展大规模、高强度扶贫攻坚战的实力。

（二）国家发展全局的客观需要

连片特困地区国土总面积392万平方公里，占全国的40.8%。片区680个县（市、区、旗）中。有431个扶贫开发工作重点县、183个革命老区县、370个少数民族县、54个边境县、448个地质灾害高发区县、269个限制开发的国家重点生态功能区县。2009年末，片区总人口23605万人，占全国的17.7%，其中乡村人口20311万人，占全国乡村人口的28.5%。将片区作为新阶段扶贫攻坚主战场是新形势下推进中国特色社会主义现代化建设的历史召唤，对国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体总体布局具有重大意义。

片区是区域协调发展短板中的短板、难点中的难点，推进片区扶贫攻坚，加快片区发展，有利于深入推进西部大开发和中部地区崛起，促进区域协调发展，实现国家区域发展总体战略目标。片区城乡居民消费水平低，需求空间大，推进片区扶贫攻坚，加快经济发展，有利于增强中低收入人口消费能力，扩大内需，促进宏观经济持续稳定增长。包括片区在内的广大落后地区为社会主义建设和改革开放事业作出了巨大贡献，推进片区这些“落后地区中的落后地区”扶贫攻坚，加快脱贫致富步伐，有利于实现邓小平“两个大局”的经济社会发展构想，确保全体人民共享改革发展成果，体现社会主义制度的优越性。片区地方文化和民族文化资源丰富多彩，是中华民族的文化宝库，推进片区扶贫攻坚，加强文化建设，有利于保护、传承、创新优秀传统文化，守护民族血脉和精神家园。增强文化自觉和文化自信。片区社会事业落后，社会问题较多，推进片区扶贫攻坚，加强社会建设，有利于促进民族团结、社会稳定，建设社会主义和谐社会。片区生态地位重要，生态环境脆弱，推进片区扶贫攻坚，加强生态建设与环境保护，有利于实现国家生态安全战略，保障中华民族永续发展。

（三）全球价值链调整的现实需要

随着当前全球价值链分工体系的深入调整及我国人口红利时代的逐步终结，主要集中于东部地区的我国劳动密集型产业相对于东南亚、非洲等劳动力成本更低的区域而言，其国际竞争力明显下降。我国客观上存在着三种生产力，即以农业、农村为主体的小农生产力，产值小（占GDP的比重约为10%）、人口多（容纳了全国近一半人口）；以民营企业为主体的劳动密集型生产力，有活力、潜力大，直接融入了东亚产业链条，代表着我国在国际产业分工体系中的实际水平，是新增就业的主要渠道；以国有企业为主体的资本密集型生产力，掌控着国家经济命脉。其中，劳动密集型生产力在相当长的时期内仍然是推动现代化特别是推动西部地区工业化、城镇化进程，进而推动生产力结构均衡的现实选择。片区地域辽阔，劳动力资源和自然资源相对丰富。推进片区扶贫攻坚，可以为我国劳动力密集型产业在全球价值链新一轮调整中拓展发展空间、延续发展机遇。

三、历史机遇期扶贫开发基本思路的创新

区域发展与扶贫开发的辩证关系是把握、利用扶贫开发历史机遇期的根据，也是揭示连片特困地区扶贫攻坚道路和模式的逻辑线索。由此出发.可揭示出连片特困地区扶贫攻坚的基本思路——“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”。

（一）区域发展与扶贫开发相结合的可能空间

历史机遇期到来之前的扶贫开发工作主要涉及重点县、贫困村、贫困户等三个层次。在贫困村、贫困户层次，整村推进和帮扶到户是主要工作方法.基本不涉及区域发展这项宏观任务。在重点县层次，扶贫开发既包括对贫困村、贫困户的扶持，也与县域经济整体发展相关，因而初步触及区域发展与扶贫开发的关系，中央政府提出的统一要求是重点县“必须把扶贫开发作为党委和政府的中心任务，以扶贫开发工作统揽工作全局”，这在一定程度上淡化了区域发展对扶贫开发的重要性（这与国家扶贫投入有限相关）。到了片区这个战略层面，不仅可以谋划针对贫困人口的扶贫开发项目，而且可以谋划地理空间开发利用、区域性基础设施与市场体系建设等有关区域发展的大战略、大项目，区域发展与扶贫开发的关系显得更加重要。新阶段中国扶贫开发总体形势已经迥然不同，国家有财力整合推进区域发展和扶贫开发，能够在片区层面“着力解决制约发展的瓶颈问题”，“从根本上改变连片特困地区面貌”。因此，正确认识、深入把握区域发展与扶贫开发的关系，是新阶段扶贫开发工作的关键议题，也是片区扶贫攻坚需要解决好的基本问题。

（二）区域发展与扶贫开发的一般关系

从逻辑上看，区域发展与扶贫开发既存在相互支撑、相互促进的可能，也存在相互阻碍、相互制约的可能。

1.区域发展与扶贫开发的正向关系。区域发展遵循市场经济规律，通过市场机制将土地、资金、劳动等生产要素配置到具有较高效率的地区和部门.实现稀缺资源的优化配置与利用。区域发展可以通过两种机制带动扶贫开发：一是“涓滴效应”，即经济增长带来财富总量增加，富人因资源禀赋优势而获得较多回报，这一过程中财富会“滴漏”至贫困人口，使他们也分享到经济增长的果实。例如。经济增长带来消费增长和就业机会增加，贫困人口可能利用新增低端就业岗位实现就业；经济增长带来区域范围内道路交通等基础设施整体水平的提升，贫困人口可以利用这些基础设施促进自身发展。这是市场机制自动发挥作用的结果。二是政府职能，即区域发展带来财政收入增加，使政府具有更强的能力干预贫困问题，包括通过普惠和特惠政策改善贫困人口的教育、医疗卫生、社会保障条件等，提高公共服务水平，以及通过专门措施帮助贫困人口开展农业生产经营活动乃至投资创业活动。

扶贫开发遵循帮扶贫困人口的宗旨，通过组织行为推进稀缺资源向贫困人口倾斜性配置，缓解贫富分化，促进贫困人口脱贫致富。扶贫开发可以通过两条途径促进区域发展：一是改善生产要素供给水平，主要是帮助贫困人口改善营养、健康、教育水平，提高该群体参与经济建设的能力，为区域发展提供人力资源支撑。二是增加市场需求，主要是帮助贫困人口提高收入水平，这种收入能够很快转变为消费需求，转变为拉动区域经济发展的广阔市场。此外，更一般地，扶贫开发可以缓解乃至消除贫富分化，促进社会公平正义，减少社会问题的发生，培育创造团结、和谐、积极、向上的社会心理、社会氛围，为区域发展以及整个国家的现代化创造良好的社会环境。

2.区域发展与扶贫开发的负向关系。区域发展可以制约扶贫开发。区域发展追求效率最大化，将资金等稀缺资源配置到投资回报率高的地区和行业，进而形成“马太效应”，导致富裕群体和地区越来越富，贫困人口和地区则因资金短缺、资源流失等因素而无法跨上“发展阶梯”。特别是，家庭经营农业属于典型的弱势产业，具有投资风险大、回报率低等缺陷，单个农户在市场上又存在交易成本高等劣势，因而农户特别是贫困农户在区域经济发展格局中常常处于边缘地位，容易陷入“贫困陷阱”。

扶贫开发可以制约区域发展。扶贫开发根据贫困人口需要配置大量资源（特别是资金），遵循的首先不是市场机制的效率原则，因而这种配置可能导致投资回报率高的部门和地区无法得到市场机制本来可以配置的资源，从而处于生产要素短缺（特别是资金短缺）状态，经济增长受到阻碍。更极端地，如果某个片区完全不尊重市场经济规律，片面追求扶贫开发和共同发展，导致市场投资得不到正常回报，那就可能出现资金等稀缺资源大量流出片区，区域经济发展失去动力乃至陷于萎缩的局面。

（三）新阶段区域发展与扶贫开发的特定关系

在经验层面，区域发展与扶贫开发的具体关系状况既受客观发展形势的制约，也受主观政策取向的影响。在扶贫开发历史机遇期，不论是客观发展形势还是国家宏观政策取向，都出现了大量有助于强化区域发展与扶贫开发正向关系、抑制其负向关系的因素。

1.强化正向关系的相关因素。从产业发展这个区域经济发展的核心议题来看，新阶段片区产业发展主要有两个大的方向，一是依托特色农产品等优势农业和自然资源发展特色产业，二是依托劳动力成本和数量优势承接劳动密集型产业转移。这两大类产业总的来说都有利于中低收入人口就业和农民增收，有利于扶贫开发。也就是说，特色优势产业做大做强的过程正好也是扶贫益贫的过程。从区域发展的更一般意义来看，片区属于全国经济发展版图的凹地，这些凹地的经济发展本身就属于扶贫攻坚。从宏观政策取向来看，国家实施积极的社会政策和惠农强农富农的政策多年，片区医疗卫生、教育等社会事业发展较快，人力资源状况得到改善：同时，由于农村社会保障体系不断完善，农民消费倾向增强，中低端日用消费品需求市场较大，而这类产品正好属于国内产能较大、具有价格和质量优势、具有向中西部地区转移倾向的产业。也就是说，扶贫开发的过程正好也是开发市场潜力、承接产业转移的过程。

2.抑制负向关系的相关因素。区域发展与扶贫开发负向关系的症结在于对稀缺资源特别是资金的竞争。这种局面在一个国家经济发展的起步阶段较容易出现：一方面经济发展需要在基础设施、厂房、技术等方面大量投资，另一方面大量中低收入人口求医看病、养家糊口等基本需求缺乏保障，两者相互争夺资源、相互制约，于是就容易导致“贫困陷阱”。中国整体上已经走出了这个阶段。对于片区来说，尽管还一定程度上存在这个问题，但由于国内其他地区特别是先富地区存在大量可以向片区转移的资金，中央政府又为落后地区制定了吸引投资的财政、税收、金融、投资、产业等方面的优惠政策，并可以为支持片区扶贫攻坚进一步出台相关优惠政策和加大财政投入力度，因此，区域发展与扶贫开发竞争资金等稀缺资源的压力大为缓解.其负向关系受到很大的抑制。

正是由于以上两方面原因，新阶段区域发展与扶贫开发的关系主要表现为“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”这种特定关系。由此出发，把“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”作为谋划、推进片区扶贫攻坚战的基本思路，是基于对扶贫开发形势科学判断的合理选择。

扶贫开发历史机遇期的到来，为贫困地区发展和贫困人口脱贫致富创造了广阔空间。以连片特困地区为扶贫攻坚主战场，将区域发展与扶贫开发相结合，加大政策支持和财政投入力度，集中实施一批基础设施和民生工程，力求从根本上改变贫困地区发展面貌，抓住了历史机遇期扶贫开发的基本矛盾，顺应了国家发展大局需要，为扶贫开发找到了正确的方向。

（责任编辑 刘龙伏）