论湿地名录制度构建中的问题与对策

姜文　田信桥

摘 要 《浙江省湿地保护条例》出台后，确保该法规执行效果的基础性条件即在于名录制度的建构。没有湿地保护名录制度的支撑，湿地保护条例也多半是形同虚设。因此，我们认为，建立湿地保护名录制度，不仅能有效地实现湿地保护的地方立法目的，而且也是湿地资源获得有效保护的基础。但在实践中，湿地名录制度的建构，尚存在一系问题。如“湿地”自身的法律含义不清晰、湿地名录申报程序设计混乱、规范设置单一且缺乏统一的体系化的规范系统。因此，有必要重新反思湿地保护的相关制度，并有效解决这些问题。

关键词 湿地 名录制度 问题

基金项目：浙江省新苗人才计划基金资助项目（2013R412022），浙江农林大学创新创业训练计划基金资助项目（201208001）的阶段性成果。

作者简介：姜文，大学本科，浙江农林大学法政学院环境法研究中心，研究方向：环境法；田信桥，浙江农林大学副教授，主要从事环境法、行政法等研究工作。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-050-03

浙江省地处沿海，受气候和地形因素影响，湿地资源总量丰富类型多样。除水田湿地外，全省湿地面积总计111.01万公顷，占国土面积比例达10.9%。但由于湿地利用方式的不合理以及湿地保护意识的淡薄，湿地正面临着一系列的威胁：滩涂围垦和湿地保护矛盾冲突、水质污染严重、湿地功能退化、生物多样性减少、水土流失等。《浙江省湿地保护条例》（以下简称条例）出台为解决湿地问题提供了新的契机，如何发挥《条例》的应有作用，理清什么是湿地？《条例》保护的是哪些湿地？即建立湿地名录制度，成为当下迫切需要解决的一个问题。

一、湿地名录制度构建中存在的主要问题

（一）“湿地”的法律性质不统一

社会科学领域界定湿地法律概念时一方面要借鉴自然科学对湿地这一特殊资源类型的概括，另一方面要考虑到对湿地如何进行管理和保护。《条例》中第三条将湿地定义为“湿地，是指天然或者人工形成、常年或者季节性积水、适宜野生生物生长、具有较强生态功能并列入县级以上人民政府保护名录的潮湿地域。”条例中以系统论的方式从水文、土壤、生态特征三个主要要素对湿地进行抽象定义，缺乏以列举的方式对需要保护的湿地类型予以说明导致湿地的外延不明确，同时条例中规定湿地需具备“较强生态功能”，但现有的法律体系中未对“较强生态功能”做出法律解释，也不符合法律术语的规范性。湿地法律性质界定的不足，导致无法厘清湿地的内涵与外延，将导致部分湿地不能得到法律的有效保护；执法者和管理者无法明确管理对象，阻碍湿地保护管理工作的开展，湿地立法目的难以实现。

（二）湿地名录申报程序设计存在漏洞

条例中第14条中指出“设区的市、县（市、区）人民政府林业主管部门应当会同有關部门根据湿地保护规划以及经济社会发展和生态环境保护需要，提出需要保护的湿地名录，报本级人民政府批准公布。”条例尚未明确申请登入湿地保护名录的原则、程序、标准、制度等，致使《条例》在执行过程不具备较强的可操作性。在湿地调研的过程中发现，《条例》出台后地方政府申报登入湿地保护名录的积极性不高，相关申报工作开展情况滞后。积极申报登入湿地保护名录的地方政府，无非是受到两大利益驱动，一是希望得到浙江省政府的项目资金，二是需要湿地品牌发展旅游。《条例》中关于申报湿地登入保护名录中采取主动申报方式，即申报主体根据条例精神指导，根据当地湿地保护规划、社会经济发展以及生态建设需要，进行选择性申报，在目前生态让位于经济的格局下，申报工作由地方政府主导，单一采取选择性申报方式，这意味着《条例》不能有效的发挥其保护湿地的应有作用，同时受认知因素及地方行政势力等因素影响，可能出现具备了登入《条例》条件，应当登入县级人民政府保护名录的湿地尚未纳入《条例》的调整范围，因此在实际的执行过程中湿地的范围及其容易被人为地缩小，出现“该保而未保”的局面。

（三）相关配套制度的缺失

制度建设是湿地保护工作得以顺利开展的保障，但现行保护模式下，仅能容纳实践理性。只有完善相关配套制度，才能培养全社会的生态自觉，才能使《条例》成为保护湿地的制度保障。

首先，湿地申报工作的开展呈现封闭性的特点。由于湿地的申报与评定以政府为主导，长期以来缺乏社会的积极参与，难以保证期科学性，也导致了公众参与湿地保护意识淡薄。政府在湿地保护中应该更多的是一个组织者、参与者，通过政搭建政府、学者、普通群众三方平台，汇聚来自管理层、学术、公众的三方智慧，提高湿地保护工作的科学性，激发全社会保护湿地的“生态自觉”，真正实现湿地的可持续发展。其次，湿地保护相关制度和名录体系建设滞后。湿地保护工作的开在需要在分析、总结、吸收、借鉴以往分类方法存在的优劣的基础上，构建一套具有浙江本土化的分类体系。在分类标准上必须统一标准，避免个人的主观臆断和情感因素的影响，规范湿地管理，做到客观、公平、公正。再者，缺乏统一、体系化的名录评价体系。对提交登入名录的湿地的综合评价，目前仅仅只有几个宽泛的要求，并未做到指标的量化，无法科学的鉴定需要保护的湿地是否具备登入名录条件。摒弃以往当一定性式的评价方式，根据湿地的生态属性和社会属性，全面考虑，以定性和量化为主要评价方式，构建一套综合、标准、规范评价体系。最后，湿地分级申报与地方利益交错，使申报呈现地方主义色彩。为了保证地方利益，在各级的名录申报与评定过程中。地方不同的利益群体通过自身的影响力来改变或者影响名录的申报与评定，越是低层次的名录，这种现象越是明显。同时在申报和评定的过程中，部分行政权力干涉过深，导致了湿地申报工作被轻视、忽视、左右或者是缺乏专业性，较大程度上影响申报和评审的科学性和公正性，最终将导致名录申报与评审的权威性和保护的积极性。

二、构建湿地名录制度的对策

（一）统一“湿地”的法律含义

湿地一词最早出现于1956年美国鱼和野生动物管理局《39号通知》，随后欧美国家其他的学科领域开始了对湿地定义开展了研究，为各国所普遍接受的是《湿地公约》中关于湿地的定义。浙江省在定义湿地时，首先应该遵从《湿地公约》中湿地的定义，其次根据湿地保护实际、国民经济和社会发展需要来科学定义湿地，《条例》在界定湿地定义应在如下方面改进：

1.保持与《湿地公约》的相对一致性

《湿地公约》关于湿地定义被缔约国参考或直接引用，具有一定的权威性。随着生态保护意识的增强和专家学者的呼吁，我国加快湿地立法的进程，《湿地法》的出台已经初见端倪。中国作为公约的缔约国，已经接受了公约中关于湿地的定义，并且在一些法规中也直接运用了公约中湿地的定义。《条例》中湿地定义与公约保持相对一致性，不仅有利于提高湿地法律定义权威性、科学性、专业性，也有利于保持与国家层面对湿地认知一致。

2.采取抽象式定义和肯定列举式定义相结合的湿地定义方式

分析国外或国内部分省的相关湿地立法实践，不难发现各个地区都是根据本国或者本区域内的湿地现状，从管理目标和保护利用角度出发，在湿地立法时先对湿地给出一个相对抽象的定义，然后在这一基础上采用肯定式的列举法逐一列出该法所要调整的湿地类型。明确法律调整范围，做到了湿地概念的宽严相济 ，界定湿地的内涵与外延。条例中关于湿地的定义采取了抽象定义，在实际操作中容易受认知因素和情感因素影响，难以做到湿地认证工作的科学性、权威性、公正性。界定湿地概念时，浙江省应该根据湿地保护现状，提出需要保护的湿地类型，并在立法时予以明确，同时剔除不具备规范性的法律用语。这样的定义方法可操作性强，也具有一定的弹性和灵活性。

3.重点突出对滩涂湿地和水田湿地的保护

浙江省沿海、沿江自新中国成立以来截止2004年底共围垦滩涂面积282万亩，《浙江省滩涂围垦规划（2005-2020）》中明确了全省适宜围垦的面积约为262万亩。滩涂围垦是直接导致湖泊湿地和滩涂湿地面积急剧减少，直接影响湿地面积总量，对滩涂湿地的保护构成了严重的威胁。

水水田湿地具有较高的生态价值和经济价值，不仅提供人类的粮食，而且在提供生物栖息地、调节气候和固定二氧化碳等方面具有重要生态功能。水田湿地面积占全省湿地面积的52.3%，因经济建设和基础设施建设，水田湿地面积减近年来不断的缩小。保护水田湿地在湿地保护格局中具有重大的战略意义。《基本农田保护条例》中虽然已经对稻田予以保护，但是鉴于稻田在浙江省湿地格局中的重要性，应该予以双重保护。

鉴于水田湿地和滩涂湿地的开发现状和保护现状，结合其在湿地保护格局中的重要性，应该予以重点的关切，重点列入《条例》调整范围。

（二）完善湿地名录的申报与审核程序

湿地名录的申报和审核工作的科学性、公平性、公正性直接影响着《条例》作用的发挥，完善相关程序对湿地保护目标的实现显得极为重要。

1.完善申报方式

《條例》出台后湿地保护名录采取主动申报的方式，该方式如果执行得当有利于湿地保护工作的开展。但也存在一个隐患，各级政府由于追逐经济效益，对于某些符合申报条件，并具有较高生态功能的湿地，地方政府采取少报或者不报，制约湿地保护工作的开展和《条例》作用的发挥。在申报过程中，应该采取地方政府主动申报和强制申报，对应申报而未申报的湿地采取强制申报，两种申报方式相结合，既尊重了地方的自主性，同时又能有效的避免地方政府的不作为。

2.健全审核程序

浙江省尚未出台关于湿地名录审核程序的相关规范性文件，审核程勋并未得到相关的规范。审核程勋不规范，标准不统一，审核工作的效果势必缺乏科学性、高效性、公正性。审核程序应该从以下的三个方面健全：其一，明确审核主体，审核主体应该由政府、专家学者、公众三方组成，从民间、学术、管理层三个角度汇集三方智慧，提高审核主体的科学性；其二，明确审核内容，一审申报湿地是否具备申报条件；二审申报湿地提交材料是否真实、有效；三审申报湿地是否需要登入保护名录；其三明确审核方式，对于申报湿地的审核，应该采取材料审查和湿地审查相结合的方式，确保审核结果的质量 。

3.构建湿地评价体系

对需要保护的湿地的评价指标目前仅仅只有几个定性的要求，并未做到指标的量化，无法科学的鉴定需要保护的湿地价值。构建一套综合评价体系，抛弃以往定性式的单一评价方式，采用一套更加标准、规范的湿地保护评价体系，根据各种湿地的特性，综合考虑，以定性和量化的双重评价方式，使湿地评价简易化，指标化，科学化。

（三）构建湿地保护名录制度

浙江省开展的相关湿地保护工作仅仅从单一部门或单一资源要素角度来对湿地进行管理和利用，而湿地因其生态系统的复杂性、多样性等特点，现有的管理模式难以适应湿地保护和利用工作的要求，导致针对湿地采取的保护管理措施不协调、不科学、不系统、不全面，导致湿地的保护管理的实际效果与预期相差甚大。⑩如果不改变当前的管理模式，采用生态系统综合管理的办法把湿地的保护管理工作纳入综合管理，立足于湿地保护的现状以及湿地系统的综合性、复杂性等特点，发挥多部门联动管理优势，采取有效的保护措施，难以实现湿地保护的目标。

湿地保护名录制度提出是源于我省多年的湿地保护与管理的实践经验，通过建立名录制度的方式将需要保护的湿地纳入湿地保护名录之中，以名录的形式加以规范，通过建立湿地名录体系、申报评审标准、名录申报制度、湿地管理等制度，克服现有保护措施的不足之处，以达到保护和科学利用湿地的目的。

湿地保护名录制度其本质是生态系统综合管理，移植世界文化遗产和非物质文化遗产的保护的实践中的名录制度建设，以名录的形式对湿地加以保护和管理。建立湿地保护名录制度的有利于：（1）推动我省湿地的保护、管理、抢救工作的开展；（2）普及湿地知识，加强人们对湿地保护的自觉性；（3）鼓励公民、企事业单位、社会全体、科研单位以及其他组织积极参与湿地保护工作；（4）履行《湿地公约》，增强人们对湿地认知，促进湿地交流工作的开展；（5）克服现有管理模式的弊端，以名录的方式管理湿地，采用综合管理的办法，通过建立统一的标准和规范，实现湿地管理的科学化、制度化。

参考文献：

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