制度反腐是依法治国进程中的主要反腐模式

林喆

历史上的反腐模式主要有以下几种：重法促廉、以德导廉或低薪（俸）清廉、高薪养廉、以法导廉。

一

重法促廉的理论依据是“以刑去刑”论。持这一论点者认为，对于触犯法律者或罪恶之人，若不科以重刑而从轻发落或不了了之，势必导致他再度犯罪或扩大原先的罪行，同时无法使受害人从这种惩罚中得到利益补偿，因此唯有以重刑示之，方可杜绝或减轻犯罪行为的出现。中国战国时期秦国的商鞅早就提出“以刑去刑”的主张。商鞅坚信“刑生力”，即重刑对于“禁奸止过”的作用。他指出，“以刑治则民威（畏），民威（畏）则无奸”，倘若罪重而刑轻，或者以重刑对重罪，以轻刑治轻罪，那么前者将“刑至事生，此谓以刑致刑，其国必削”，而后者将“轻者不止，则重者无从止矣”，因此必须“以刑去刑，刑去事成”。商鞅的重刑主义代表了先秦法家对于法律本质及其社会作用的基本认识，它为后来的一些法律思想家所沿袭。如，韩非称：“行刑，重其轻者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑”;“威势之可以禁暴，而德厚之不足以止乱”。甚至连主张以德治为本的儒家思想家荀况也赞同严刑重罚，称“治则刑重，乱则刑轻”，认为重罪轻刑的结果只能是内乱，“罪至重而刑至轻，庸人不知恶矣，乱莫大焉”。

中国奴隶制社会后期至封建社会初期，以重刑去恶几乎成为历代统治者立法的指导思想。秦律严刑重法，实行君主专制;汉律重令，与酷吏政治相配合。据载，汉武帝时，河内太守王温舒为治盗贼而杀人如麻，上任三月致使郡中豪猾“相连坐千余家”，“至流血十余里”，直杀得“郡中无犬吠之盗”。

封建皇帝所要防范的自然是民和吏，而吏乃是更为重要的控制对象。在高度集中、等级森严的庞大封建官僚机构中，各级官吏握有大小不等的实权，高踞于百姓之上，虽受皇权制约却完全可以利用封建体制的弊端扩张自己的权势，为非作歹，对大一统的皇权构成直接的威胁。在中国封建社会2000多年历史中，皇亲贵族及各级官吏贪污受贿、敲诈勒索、强取豪夺之类的现象层出不穷，扩张的权力及各种行为的劣迹激化着阶级矛盾，并时时危及着政权的稳定。这样，每一朝代的统治者为了自身的利益，都不得不将治吏置于治国之首。法律在赋予官吏们以种种特权的同时，又对后者的所作所为予以严格的限制。封建法的两大特征便是特权法和治吏法。

在漫长的朝代更迭的进程中，封建统治者为了自身利益，也曾进行过一些改革，整饬纲纪，以重法严惩贪官污吏，去除腐败。

重法促廉是近代之前中外各国统治者常用的一种反腐败模式，它是指以借用严刑苛法的方式达到官吏奉公廉正目的的理论或措施。它常以一整套严厉的法律制度（包括严厉的法律规定、严密的司法组织及严酷的司法人员）为其主要内容。古代刑罚的残酷令后人叹为观止，各类刑罚主要是生命刑、肉体刑和羞辱刑，这些刑罚的实施过程极为残忍：它们在毁坏个人的肌体或毁灭其生命时，不仅竭力使被施刑者在肉体上处于极度痛苦之中，而且使其人格或精神在受辱中不复存在。如此惩治性的示范确实有其震撼人心的威慑力，每一酷制、酷吏、酷刑的运用都能在一定程度上遏制腐敗之风，使贪官污吏的违法行为在一段时期内有所收敛。然而，从历史上看，重法促廉措施的反腐败效果往往是暂时的。汉武帝实施严刑酷法，其结果则是：“酷吏未断，奸轨不胜。”究其原因，除了由封建制度的性质所致外，还在于这一措施本身所存在的弊端。

首先，各种刑罚在实际操作时并不平等地施于每一个违法者，皇亲贵族和重吏犯罪往往可以削官以抵罪。

其次，严法常以酷吏配之，后者集执法和司法于一身，享有重权。执法者权力的扩张势必以个人权势取代法的权威，从而难免出现曲法枉法、任意解释或歪曲法意的情况，甚至给某些人挟私报复、排斥异己的行为以可乘之隙，加之惩治范围常常涉及到违法者的家属（中国古代刑法上的株连范围可达至九族）。这些都不可避免地造成诸多冤假错案的产生，使大量无辜者受难。而当国家将如此沉重的连带责任强加于犯罪者或过失者的家族、宗族、社团时，这种有失社会公平的惩治制度，只能加剧国家利益与家（宗）族利益之间的冲突。

再次，重法的政治基础是集权主义专制制度。重法的实施并不以司法独立为其前提，也不意味着提倡者或实施者对法律社会功效的重视，它对权力主体行为的制约方式不是通过完善的行为规范、法律程序的途径，而是依靠一种强权政治和高度集中的政权形式，以及严酷的法律制度;它依赖于行政责任和法律责任的追究，这种以加重责任来遏制权力扩张的办法有其积极意义，能在某种程度上制约权力，但是酷法的存在否定或掩盖了法的其他社会功能（如教化、引导、协调等）的同时，将法的惩治功能无限扩大，从而使法律与官僚集团的根本利益居于尖锐的冲突之中，结果反而威胁到中央政权的稳固。正是这样，由皇权促成的重法的实施常常难以持久。

重法促廉模式的局限，决定了它难以被统治者作为一种具有恒定意义的反腐败措施而持久地运用，尤其是在隋朝，礼全面入律，礼法合一成为中国封建法制体系的主要特点后，重法促廉作为一种反腐败模式越来越失去其存在的意义，而成为封建统治者在朝廷腐败风气蔓延时，整治官吏行为的一种应急措施，或与其他反腐手段结合使用的补充手段。

二

以德导廉是一种以低薪（俸）制度和良好的伦理准则，规范政府官员行为，倡导清明廉正之风的理论或措施。也称低薪（俸）清廉模式。

低薪（俸）清廉的理论基石有二：一是性善论，二是“以德去刑”论。前者认为，人性本善，恶行是后天环境影响的结果，因此要使人们避免恶行，关键在于去除人们的物质欲望而唤起他们内心的善念。如，中国古代哲学家孟子认为，人先天具有“善端”，它包括仁、义、礼、智四德，“恻隐之心，仁之端也;羞恶之心，义之端也;辞让之心，礼之端也;是非之心，智之端也”。为政者若以德治为本，便能安民于天下。孔子竭力主张以德服人，反对以刑去恶，称：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”“导之以政，齐之以刑，民免而无耻;导之以德，齐之以礼，有耻且格。”

低薪（俸）清廉并不排斥法制的规范作用，它也常常借助法律的力量推行清廉措施，但是它既不将法律推向极端，也不仅仅只是依靠法制的力量实现反腐败的目的，而是主要采取道德教化、思想教育、信仰理想的灌输等方式，或以圣人权威的感召力和清官的示范作用，乃至行政命令去抑制和整治官吏的腐败行为。

低薪（俸）清廉模式宣传一种献身精神或敬业精神，努力培养官吏们的尽职、忠职的责任心。由于这一模式实施上的低成本，故而极易为各个时代的统治者所提倡。在现代社会之前，中国封建社会曾出现过诸如包青天（包拯）、海青天（海瑞）和况青天（况钟）之类的清官典型，及隋文帝、唐太宗、康熙这些提倡节俭、惩治贪吏、力扶清官，且身体力行的君主，然而，就他们所处的那个时代的官吏队伍的整体情况来看，除了隋文帝在位的24年间，确实可称得上是以低俸清廉方式治腐外，在实践中几乎没有出现过真正意义上的这类模式。

在封建专制制度下，欲图在庞大的官僚机构内从上而下地推行一种清廉自守的为政之道，形成奉公守法的廉洁之风，确实是相当困难的。封建政权所维护的是封建贵族和大地主阶级的利益，而后者并不以清心寡欲、勤俭为民的目的为其内容，封建皇帝力图以自身的表率或少数清官的榜样示范百官，使他们的奢侈行为有所收敛，这只是封建皇帝减轻朝廷与人民群众之间矛盾的一种权宜之计，它出自于统治阶级的根本利益需要，而非其本然的要求。唐太宗早期处处以身作则，倡导俭朴之风，反对铺张浪费和官吏的横征暴敛，努力减轻人民的徭役负担，从而形成为朝23年政治清明的贞观盛世;但他也未能将此举坚持始终，其晚年的奢侈使早期反腐败的成果毁于一旦。

低薪（俸）清廉以去除官吏的物质贪欲，提倡为公众、集体或国家服务的荣誉感为其基本条件，它的真正实现基于一种崇高的理想和坚定的信仰，及普遍的社会道德风尚的形成。这些只有在现代社会中才有可能实现。

现代文明，包括共产主义道德规范的出现，为低薪（俸）清廉模式的实施提供了必要的精神和制度前提。当用马克思主义信仰和共产主义理想武装头脑的中国共产党人，将铲除中国土壤上的剥削制度作为自己的革命目标时，人们清楚地认识到了私有制和私有观念对于革命的腐蚀作用。在中国革命战争年代的红色根据地建设时期，无论是在江西，还是在陕北，或其他根据地，中国共产党和她的杰出领袖们始终将反腐倡廉作为党的组织建设和思想建设的重要任务。战争年代的艰苦条件（物质的匮乏、敌对势力的强大、根据地范围的有限等）使得清廉为政这一模式成为当时反腐倡廉的主要形式之一。毛泽东一生都视廉政建设为党的生存和发展的主要问题。毛泽东和他的战友们以自己的模范行为为全党和全军干部做出了榜样。美国记者斯诺在他的《西行漫记》中，曾对当时陕甘宁边区政府及其官员们的廉洁风貌作过详细而生动的报道。

战争年代中革命政府廉洁风气的形成固然与当时的环境相关，更重要的则是由无产阶级政党的性质及其奋斗目标所决定。在国际共产主义运动史上，勤劳、朴素（或清贫）、廉洁、守职几乎是无产阶级领袖（如列宁、毛泽东、周恩来、胡志明、雅鲁泽尔斯基）的共同特点。此外，在不少国家中也曾出现过类似清廉的民族英雄、政治或宗教领袖，如甘地、霍梅尼、蒙塔泽里、佩德罗·阿基雷、科·阿基诺等。他们身先垂范、严于律己的行为，对于反腐倡廉制度的建立和实施起到了很好的示范作用。

低薪（俸）清廉作为现代社会反腐败的一种措施或模式，有其难以克服的局限性，这主要表现为：其一，低薪（俸）清廉模式实现的内在动力是个人品质的自我完善。权力者对职业或组织、社会、国家（即权力的实质主体）的忠诚是他严守职责的必备条件，它的形成和维持主要不是通过物质利益的刺激，而是通过精神（荣誉感、责任心、信仰、理想）力量的激励。然而，物质利益的诱惑是主体权力扩张的重要诱因，倘若权力者个人的物质需要始终不能得到满足，那么一旦出现可以利用手中的权力去实现其物质需要的机会，权力者有时很难轻易放弃，此时，仅仅依靠某种道德感或信念去抑制权力者利用该机会的欲望，其力量是不足的，難以获得置身于物欲或市场经济中的官员们的普遍响应。功利主义的动机在与信仰、道德的抗衡中往往易于占据上风，尤其是当周围物质诱惑较大时更是这样。

其二，这一模式对于干部个人道德品质的要求较高。在和平环境中，特别是市场经济的条件下，提倡在一种清贫的或朴素的生活状况和工作条件下忠于职守，一般难以受到众多的公务人员的欢迎，而依赖于少数领袖人物的清明廉正的示范行为或典范行为，并不能构成对权力腐败行为的威胁，也不可能直接遏制腐败大面积的发生。

三

高薪养廉是一种以对国家工作人员或公务员实行高薪制，来保证其廉洁奉公行为的反腐倡廉的理论或措施。其理论基石是性恶论。它认为，人趋乐避苦的本性，使人可能产生不择手段满足个人欲望的内在行为趋向。当一个人拥有一定的公职权力，而依据这一权力可以满足自己的某种需要时，他是难以抵御公权私用的诱惑力的。高薪养廉论否定了那种将官吏的清廉行为视为可以通过信仰、理想教育、政治思想工作而建立起来的观点。它指出，道德的内化必须通过必要的物质力量促成，高报酬、高待遇是吸引人才和保证官员队伍廉洁的重要条件。

上个世纪80年代以来，高薪养廉的思想为越来越多的国家所接受。许多国家通过优厚的物质待遇保证政府官员享有较优越的生活，使他们不至于为了某些蝇头小利而舍弃已享有的地位和待遇。但是从实践中看，这一措施的实行遇到的最大障碍或引发的问题至少有两个方面：其一，高薪制的实现基于一定的物质基础，即国家必须具备能够支付政府公务人员高薪金的财力，而对于第三世界穷弱国家或拥有庞大的官员队伍的国家来讲，则无力承担沉重的行政费用;其二，高薪制的建立易于加深社会分配的不平衡状态，政府官员高薪与非政府人员低薪的对比及其二者之间差距的加大，极易使普通公众的心理失衡，产生不平等的感觉，从而在激励大量人才涌向政府部门的同时，可能遭到公众非理性的谴责或攻击。

从总体上看，高薪养廉不失为反腐败的一种积极措施，但是仅有高薪制而不对享受高薪的公务人员附加相应的责任，高薪制便有可能导致私欲或权力的扩张，出现“越富越不负责任”、“越富权力越大”的现象。从各国高薪养廉的实施过程看，新加坡等国高薪制的成功之处在于，除了高薪制外，还建有严明的法律制度，它们对政府人员的公务行为和私人经济行为所应承担的义务或责任作出了明确的规定，并对违法行为予以严厉的法律制裁。如新加坡反贪污法规定：被贿赂的公职人员有权（这种权利或权力实质上也是一种義务）逮捕向他行贿的人，将后者扭送到最近的警察局，否则在没有充分理由的情况下，他将被视为犯罪，并处以500美元以下的罚款或6个月以下的有期徒刑，或两者并处。

四

以法导廉是一种运用法的手段，在社会内部形成以法制为主要手段的多层次监督机制的反腐倡廉的理论和措施。它与重法促廉模式的主要区别在于：它强调法在社会各种治廉手段中的主导地位，力图以法制为中心建立不同层面的权力制约机制，形成一种内在的权力制约机制;重法促廉也将法制视为治廉的主要社会控制手段，但是它更注重法的惩治功能，强调唯有以严刑酷法才能保证官吏的清明廉正。

现代社会反腐败的基本模式是以法导廉。以法导廉实质上就是制度反腐，其关键是强调必须在社会结构中形成一种内在的以法律为主导的制约机制，使公职权力在其运行的一些重要环节上受到应有的制约。相较于这一模式的建成而言，我们现在还缺失很多工作。首先是应尽快出台《反腐败法》。

《反腐败法》自上世纪90年代以一号文件的形式提出后到现在仍未出台。它至少包括以下内容：第一，官员财产申报公开制度;第二，接收礼品、接收馈赠的最高限额;第三，禁止官员从事第二职业的规定;第四，官员离任以后禁入领域的规定;第五，回避制度;第六，关于国内反腐败权威机关的确认与分工，及它们相互的关系;第七，关于公务人员违法行为法律责任的规定;第八，关于纪检部门的法律地位的确定。至于干部每年一度的考核制度、重大事项汇报制度、党政干部的问责制度及其复出的严格规定，可以进入党规。零零碎碎的规定我们都有，但是需要把这些规定全部整合到《反腐败法》当中，作为一部法典确定下来。

尽快出台《反腐败法》是我们今后几年中反腐倡廉工作最重要的任务。考虑到中国国情，可以先出台两个过渡性的文件：一是出台由中央前后制定的党规汇辑而成的《国家公职人员行为道德典》;二是出台《国家公职人员腐败犯罪行为惩治条例》。

制度反腐是当代中国依法治国进程中的主要反腐模式，以法律的手段反腐败是实现政治清明、干部清廉的根本保证，是将权力关进笼子里的唯一途径。