参与与赋权：环境治理的地方创新

林卡 易龙飞

内容摘要 基于多元社会主体和利益相关者理论，对嘉兴环境治理公众参与的实践经验进行探讨和评估，探析各行动主体参与机制的实现方式可以发现，尽管嘉兴模式的建立由政府驱动，但由于政府在环境治理过程中给予了社会组织和公众很大的空间平台来发挥他们的作用，最终形成了由公众行使的社会监督建议权与政府掌握的行政权之间互相配合的共治体系，也揭示了中国威权主义背景下政府与公众良性互动的实现途径——构建多元协商的共识型治理体制来展开利益讨论，建立对话和沟通的制度性渠道。

关 键 词 社会管理 环境保护 城市发展 嘉兴模式 共识型决策体制

作 者 1 林卡，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师、浙江大学社会保障与风险管理系主任；2 易龙飞，浙江大学公共管理学院博士生。（杭州 310058）

基金项目 中欧环境治理项目、社会创新项目

在当今中国，环境污染问题已经引起全社会的普遍关注。近年来中央政府大力倡导生态文明建设，把环境指标纳入地方政府考核的指标体系，并在考核中实行环境一票否决制度。这一措施强化了地方政府和官员的环境意识，迫使其把推进环境治理工作视为政府施政的一项重要内容。当然，基于不同的自然环境和社会条件，各地政府在确立环境治理的重点工作时侧重点各不相同。有的放在城市规划和环境整治的工作中（如城市拆迁）；有的放在对于企业排污和大气排放的管理（如空气质量信息发布）；也有的通过增强社区互动来强化对周围生态环境监督的有效性（如设立河长制等形式）；还有的通过支持环境组织的社会活动来推进环境治理（如培育环境保护联合会）。在以上种种措施中，无论各地环境治理的重点如何不同，强化社会公众在环境治理过程中的参与是一个最为基本的任务。

环境治理的目标不仅仅要通过政府的管理活动来实现，更要通过社会组织、民间团体和居民的互动来实现。对于“治理”问题展开讨论，利益相关者分析是有效的工具。它能够回答人们（或社会群体）为何参与，参与的驱动力和参与的成效等一系列的问题。在对于企业经营的分析中，利益相关者理论认为企业追求的是利益相关者的整体利益，而未必是企业的整体利益，因此企业的经营活动是企业管理者为综合平衡各个利益和要求所进行的管理活动。[1]在对于环境治理过程的分析中，介入这一进程的各种社会组织和社会群体（包括政府部门、企业、社会组织、周边的社区居民等群体）都是影响环境政策进程的利益相关者。[2]由于人们对于环境治理活动的参与，并不仅仅出于保护环境的良好意愿，更在于这一参与可以给人们带来的利益得失。利益相关者的分析强调参与各方的利益会有可能彼此冲突，但也有可能达成相互协同互惠双赢的成果。[3]因此，有效的社会治理就要协调各种利益关系，追求实现不同主体利益诉求的相互平衡以减少利益冲突。

环境治理中如何克服四种“失灵”

为了研究各方利益主体在环境治理中的作用，阐释自上而下的管理模式所具有的局限性，我们可以对目前环境管理中存在的种种问题进行反思。在目前的学术讨论中，存在“市场失灵”、“政府失灵”、“社会失灵”和“（公众）参与失灵”这些概念。这些“失灵”讨论的是机制运作的问题，但从利益相关者分析的视角看，这些“失灵”也意味着在机制运作过程中相应的社会主体未能发挥有效的作用。（表1）

以环境治理为例，“市场失灵”意味着一些企业在市场竞争中的逐利活动常常使市场机制失去资源配置的有效作用。一些企业在履行社会责任（环境责任）方面有许多缺失，甚至把企业发展所造成的环境污染的代价转嫁给社会来承担。也有一些企业在投资开发、生产销售和提供商品服务等环节上，忽视对于企业发展的环境后果的关注，在改进生态环境方面缺乏投入，导致人们质疑企业生产经营活动所造成的环境污染对公众、社区、社会的负面影响。这种状况的形成既与企业的行为和动机有关，也与企业所面临的社会压力有关。只有真正对于企业行为形成社会压力，才可以矫正“市场失灵”的状况。

“政府失灵”是指政府在公共物品和服务的提供，以及公共问题的治理上的无效和低效率。其通过政府在环境执法过程中的不作为或过度作为两种极端表现出来：不作为的结果可能导致环境治理的低效率甚至是失效，过度作为的结果往往伴随着行政权力的越位和滥用，也会对经济的持久增长造成负面影响。在环境治理问题上，我们经常看到环境管理中存在监管不到位、相互扯皮的现象。这固然存在着环境监管工作量太大、涉及面较多、经济成本高等客观因素，也有民众参与不足、专业管理人员缺乏、社会压力（监督）缺失等原因。

抽象地說，第三部门对一些政府和市场都无法解决的社会问题可以起到重要作用，也可以对政府和市场提供的社会服务起到补充和辅助作用。但在实践中，情况并不乐观。在我国威权主义的背景下，社会组织在社会治理过程中所起的作用十分有限，包括动力不足、缺乏资源、无法监控、难以动员公众。目前，社会团体和公民自身的力量都比较弱小，而且大多数的环保团体没有足够的能力赢得公众对其行动的支持，从而造成环境治理过程中的“社会（组织）失灵”的现象，无法在环境治理方面发挥有效作用。[4]

“参与失灵”是指公民或个人在影响社会公共事务方面动力不足，行动能力有限，参与机会很少而导致的对于社会管理进程无法产生有效影响的现象。在环境保护领域，普通公众既没有被有效地组织起来从事参与对环境保护和治理的工作，也常常缺乏环境治理的参与意识，或者不具备相关的专业知识做出判断，缺乏参与渠道。[5]只有当他们的环境权益受到侵犯时，才会采取抗争性的方式来表达自己的环境诉求，这就打击了公民在环境保护领域参与共同治理的积极性，发生“参与失灵”的现象。在上述四种失灵的状况中，我们只有真正解决“参与失灵”这一关键问题，才能缓解其他三方面的“失灵”现象。

而要推进社会参与的进程，我们就要寻找和发现各地社会创新的经验，通过社会创新来发现新的方式和途径鼓励公众参与，提高环境治理的有效性，缓解各种主体失灵的状况。这些经验要能够提升各类社会主体的参与程度（特别是社会公众的参与程度），以便有效地防范由环境利益冲突而引发的各类群体性事件，并且具有可推广性和可操作性。在此，笔者将以嘉兴模式为例来评估公民参与环境治理的实践经验，探讨地方政府的社会治理创新的意义。

嘉兴市的环境治理实践

嘉兴市位于浙江省东北部，地处上海、杭州、苏州三座江南名城的中间位置，是长江三角洲的重要城市之一。2013年，嘉兴市区常住人口为455.8万人，国内生产总值达3147.6亿元，经济总量位于全国城市前50位。与中国东部沿海地区其他较为发达的城市一样，嘉兴市在经济发展的过程中环境污染情况也日渐严重，并日益成为阻碍当地经济和社会可持续发展的瓶颈问题。自2011年起，嘉兴市政府积极推进环境治理的公众参与行动，取得了一些实践经验并引起了社会广泛的关注。这些当地公众参与实践的做法不断积累逐渐形成模式，称为环境治理公众参与的“嘉兴模式”。

从市场失灵的视角看，嘉兴市政府利用多种政策手段强化对于企业污染的监督，要求污染企业进行整改加大环保投入。针对在执法检查过程中发现的环保信用不良企业或限期整改不到位的企业，嘉兴市要求这些企业签署面向全市人民的道歉信，并通过新闻媒体向全社会公开。在对于企业的监管过程中，政府环保部门邀请市民代表参与监督过程，在环境执法部门、公众媒体和企业的介入下对企业的环境影响进行随机抽查，并对执法对象的执法进行跟踪检查。这些实践强化了政府政策和法规在环境治理中的指导和规范作用，也迫使生产企业接受社会监督，有助于解决环境治理中的市场失灵现象。

嘉兴公众参与的模式也有利于地方政府在环境治理中提高工作成效，促使政府积极回应社会要求，在环境治理监管中避免随意性和主观性，打破“政府失灵”现象。通过公众参与机制的创新，政府、企业、居民三方形成联动机制（“联动化”），提高了政府的环境管理成效，形成了各政府部门协作、社会共同参与的工作局面。这些联动具体表现在政府部门与公众的联动、区域污染防治监督部门的联动、环保基层组织与民众的联动等方面。比如，嘉兴市政府的环保部门加大环境治理的力度，带动公安、检察院、法院等相关部门参与环保执法的实践，消灭环境执法的“死角”地带。这一机制的运作超越了“小环保”的视野，即把环境治理仅仅看成是政府环保部门的责任，突破了“条块分隔、行业限制”的体制障碍。

嘉兴模式的关键是通过发展社会组织来进行环境治理。近几年，嘉兴市成立了环保联合会并建立了许多下属组织，包括市民检查团、专家服务团、生态绿色宣讲团、环境权益维护中心和环境学会等民间组织机构。这些组织在环境治理过程中所起的作用是多样的。生态绿色宣讲团深入农村、企业、学校、社区和机关事业单位开展环境保护宣传和生态文明宣讲活动。维权中心主要展开环保法律、法规和政策的咨询服务，并代理一些环境诉讼案件。市民检查团的主要职能在于使公众参与对环保信用不良企业、环境污染违法较重企业和重点整治污染企业的环境治理验收工作。这些组织的成员来自市各级机关、各大专院校、绿色社区、绿色企业和环保事业等方面。迄今为止，嘉兴市已经发展起300余名市民检查团成员，80多名专家服务团代表，30多名生态绿色宣讲团宣讲员，市联合会在下属区县成立了平湖、海盐、南湖、秀洲、桐乡、海宁、港区、经济开发区等8个分会，[6]从而使嘉兴模式的运作具有了组织基础，有助于走出“社会失灵”的困境。嘉兴市构建的以环保联合会为龙头、三团一中心为支撑的组织框架，形成了政府引导公众参与的环境治理新格局。

针对广大公民的环境参与，嘉兴模式也形成各种机制让老百姓在环境问题上能够有发表意见的机会和渠道并影响决策进程。“圆桌会”制度就是民众表达公众利益诉求的重要渠道，它采用“圆桌会”的方式在百姓和政府之间构建意见交流平台，通过协商和交流达成共识并形成政策建议。此外，嘉兴市为赋予公众更多的环境治理发言权，逐渐形成了“陪审员”制度，让普通公众参加环境问题的听证会并发表意见，做“环境法官”，维护环境决策和环境审判的公平性。嘉兴模式也鼓励公民在环境监管方面积极参与，通过新闻发布会、环境规划评审会、建设项目和“摘帽”企业论证会、行政执法通报会和治理方案恳谈会等方式调动了群众环境参与的积极性，给普通市民环境决策的机会[7]，从而很好地回应了“参与失灵”的问题。

一般而言，在对环境参与问题的讨论中，当环境污染问题仅仅作为一般的公共问题而不涉及地方的特殊利益考量时，公众参与动机往往较弱，环境意识淡薄。嘉兴模式所展示出的公众对于环境治理参与的经验表明，公众的参与状况除了与自身专业知识有关以外，也取决于对他们的赋权状况，以及公民在环保问题上与政府部门的制度化联系机制的强弱。只要具有赋权和平台，公民作为这一进程的主体行动者就能够积极地行使其赋权进行环境治理工作，也可以通过建设更多的社会组织来开展行动，避免社会失灵的现象。这种状况也有助于对市场—企业主体和政府组织主体的活动形成相应的社会压力，打破市场失灵和政府失灵的困境。

地方创新模式的可持续性与可推广性

那么嘉兴模式为什么会具有这些特点，它是怎么建立的，可持续性如何，要采取什么政策手段推进其发展？从利益相关者的视角来进行阐释，我们要聚焦于各类社会主体在此过程中所起的作用。

在嘉兴模式的形成和推进过程中，地方政府一直起着主导作用。作为起因，2008年嘉兴市水资源保护情况在浙江省年度排名中落在最后，这使当地环保部门在政府工作绩效和环境质量排名下承受着巨大压力，促使其把加强水污染防治作为环境保护工作的重点并成立了环境污染整治领导小组。[8]在此背景下，市環保部门官员也在环境治理方式创新方面进行大量探索，逐渐形成与民间组织联合治理的新思路。在其后发展公众参与机制的建设中，环保局一直扮演着规划者、指导者和推动者的角色。可见，地方政府社会创新的驱动力起到重要作用。当地环保部门的官员意识到，政府可以在环境法律法规的设立、政策的执行、环境监管和环境改造等方面推进各项工作，但政府的作用不是万能的。社会组织也积极配合政府的环境治理工作，并从中得到了快速的发展，发挥了他们对企业环保行为的监督作用，也使得参与者对于政府的环境决策拥有了更大的发言权。社会媒体也积极介入这一过程，并鼓励志愿者和广大公民加入到环境保护的活动中去。

可见，嘉兴模式的成功之处在于政府与社会组织的密切合作，使双方之间形成了一定的依赖关系。通过自上而下的方式来扶持社会组织从事环境治理工作，这或许是在中国威权主义背景下推进公民社会发展的现实道路。威权主义的社会背景下，社会组织数量少，难以树立自身的社会权威，公民社会较为软弱；公民政治参与和社会参与的主动性十分有限，参与机会少，而且由于利益的差别过于分化，其很难为了社会公共利益而采取共同行动。比如，基于社会公益的民间环境组织大多规模很小，能力有限，自立性差，公众对于这些公益组织的参与程度也十分有限。因此，通过政府来发动、组织公众，并使之介入到环境治理的实践中去，在这一进程的起步阶段将起到决定性作用。嘉兴环境治理的地方经验，正有助于理解威权主义背景下中国发展环境民主的基本路径。

当然，在公众参与机制形成后，我们也要关注这一机制的可持续性。在这一机制的运作中，先前被认为是发展推进力的政府主导因素会逐渐变成阻力。在嘉兴模式中，社团的独立性和自主性都较弱，而且社团组织工作的开展取决于政府的工作要求和财政上的支持。这种依附性导致社团组织的长远发展缺失内部驱动力，严重威胁着社团发展的可持续性。同时，由于社团组织作用的发挥常常主要来自政府的赋权而非自身所赢得的社会权威，其所奉行的自上而下的工作模式导致社团的公众基础较为薄弱，无法很好地反映民情。[9]而社区组织在环境治理中所发挥的作用亦十分有限，其在协调居住地企业与居民或非政府组织环境利益冲突方面的作用也很小。因此，嘉兴模式成败的关键很大程度上取决于社会组织能否广泛参与，政府与社会组织的“友好关系”是否可持续，以及社会组织自身能否取得可持续的财政资源和社会资源，使之成为“社会良心”的代言人并进而充任“社会权威”的角色，从而具有一定的自主性。而要发挥好政府与非政府组织的协同作用，必须要关注以下几个方面：

一是相互尊重。尽管嘉兴环境治理模式的创新是由政府策划和推进的，但政府不能仅仅把社会组织当作是工作的帮手和利用的工具。政府组织对待非政府组织要以平等之姿态给予尊重，并要基于不同的视角和立场进行对话，从而使各自的功能形成互补，提升环境治理的成效。通常来说，非政府环保组织的力量较弱、社会地位较低；但是非政府组织也具有自己独特的优势，即能够从民众的视角来观察问题。因此，地位的平等是政府组织与非政府组织有效沟通和互动的前提。

二是互惠。由于政府组织和非政府组织各自基于不同利益，因而要真正实现双方的协同行动，就必须保证双方都能在这种共同行动中受惠，从而构建起合作的基础。然而在许多情况下，政府往往忽视非政府组织的利益，导致双方的合作关系不可持续。

三是赋权。社会组织在环境行动中往往会因为缺乏其所具有的相应赋权，故无法进行环境治理的决策或参与决策过程。这就要求政府部门对非政府组织予以赋权，使他们的参与能够达成成效，而这一成效正是激励非政府组织持续参与的动力。

四是建构互动的机制。政府与非政府组织的互动能够协调双方的利益关切，这一机制能够形成广泛的参与空间，使非政府组织获得多样的参与机会。因而，这一互动机制的建立也是非政府组织与政府组织协同行动的基础。

五是自主性。在非政府组织与政府组织的合作过程中，双方具有各自的诉求和利益，都需要以自主性为基础来确保各方利益，避免挫伤其中一方的利益和参与积极性。在环境治理的参与过程中，要避免一方对另一方的勉强和迫使，使参与各方独立承担起责任。

只有很好地回应上述五个方面的问题，才能在两者间形成真正的伙伴关系。因此，在发展和完善嘉兴模式的过程中，要培养社会组织的自我运作能力，增强其自主性，让环保社会组织真正回归民间。同时，要进行充分的赋权，确立他们在环境治理中的主体地位，共同行使权威，共同承担责任。还要通过恰当的制度安排和政策手段赋予公众和社会组织充分的参与权，形成多元化的治理模式以化解“官民”分歧。

还需强调的是：其一，各地政府组织要能够与民间环保组织进行有效的沟通并保持良性的互动，并与社区组织形成伙伴关系，实现公共管理方式由单向度的政府管理转向社会治理。其二，还要强化社会组织在圆桌会制度、公民陪审团制度和点单式环境监督执法制度等中所具有的权利，充分利用社会媒体增强社会组织和公民参与环境治理的积极性。通过社会组织深度介入环境治理活动，使社会组织成员在这一过程中得到赋权和增能。

威权主义背景下社会治理新方式

为了应对日益严峻的环境压力，我们需要构建现代环境治理体系的新格局，强化社会制衡的机制，避免片面地使用大量行政控制手段（采用收费、罚款等）来管理，充分利用社会力量来发挥作用，这也是环境治理工作所追求的目标。在此，有的学者倡导用“社会制衡型环境治理”来取代“政府直控型环境治理模式”，使政府由对于环境问题的直接管理者转变为中介。[10]但对于如何实现这一转变，并没有找到明确的路径。一些地方政府对于鼓励社会群体参与环境行动方面存在着矛盾的心态：一方面期望民众的环境参与，另一方面又担心社会组织不好管理，容易失控以酿成社会问题。因此，尽管中央政府大力倡导各种社会主体参与到环境治理的工作中，并在2014年修订的《环境保护法》设立专门章节来确立“公众参与”的权利，但要把这些规范性要求落实到政策行动和实践过程中尚需时日。

由此，嘉兴模式的探索具有独特的意义。它通过自上而下的方式来培育社会组织，鼓励公民通过参与到这些环境社会组织中来介入环境治理进程，从而这些社会组织在政府和公民之间建立起有效的沟通。即公民参与环境治理可以通过与社会组织的互动来间接实现，政府各部门与环保组织的有效互动机制可以避免环境风险，并消除环境治理过程中的各种障碍。这种视野要求政府把非政府组织看作合作的伙伴而非对手。[11]

當然，嘉兴模式更大的意义在于为我们提供了经验，使我们通过环境参与问题的讨论来思考更为深入的问题，思索“政府对社会赋权增能”这一理念，创新社会体制，改进治理方式。在此，一个基本的问题就是如何在威权主义的背景中推进公民社会的发展。在以往的讨论中，人们常常把威权主义的背景看作公民社会培育和成长的障碍，但对于这种成见需要进行细致的考察。嘉兴模式的经验表明，中国社会所具有的威权主义背景也可以强化地方政府和当地社会组织的联系，并形成功能互补。我们要避免把政府组织和非政府组织放到两个对立面看待，其相互联系取决于两者的关系和利益的协同性。事实上，地方政府可以强化社会组织在社会管理、环境治理、民生改善方面的推进作用。

嘉兴公众参与的社会实践展示了地方政府可以通过社会创新的努力来发动、组织并激励公众参与到环境治理的过程中。现阶段，强化和发挥社会组织在社会治理中的作用，体现了国家社会治理转型的趋势和要求。自上而下的管理模式已不能适应公众对社会治理多元化、具体化和细微化的需求，我们必须在主体、手段、方式等方面做出创新。在许多情况下，公民环境参与的意识和动机并不缺乏，真正缺乏的是组织公民有效参与的渠道和平台，以及保证政策执行效果的制度和机制。因而我们要在发展政府与政府与社会的多样化关系中促使社会活力的释放，实现赋权增能双赢发展。

嘉兴模式的经验也展示了社会创新与制度设计的意义。嘉兴模式是地方政府进行社会创新的一个个案。比如，在进行地方治理的进程中，嘉兴民众创立了“道歉书”等实践形式，并力图把它规范化并形成制度，成为环境民主的一些基本实践形式；通过圆桌会、咨询会等形式建立对话机制，充分激发社会组织的活力。目前，中国环境民主的发展还十分有限，各种制度创新的实践比较缺乏。这些来自于民间的地方创新实践所具有的活力，对于提升环境治理的成效意义很大。

当然，嘉兴模式的运作也存在种种问题。比如，有些企业积极地与地方环保部门合作参与到环境治理的实践中，也有些企业对于环境议题并不热心。这种行为状况实际上依赖于它们与政府部门的关系：与政府关系较为密切的大中型企业对环境治理的参与较为积极；中小企业则常常躲避市民检查团的检查，与政府联系甚少，政府对其环境行为的监管力量也不到位。同时，我们常常听到两方面的抱怨：一是公众的环境参与不足，一些人只有当环境污染损害到自身的利益时，才积极行动起来参与或配合环境治理工作。二是一些公众在参与环境诉求中，基于眼前利益或局部利益而不是社会公众利益而提出非理性要求。只有通过构建多元协商的共识型治理体制来展开利益讨论，建立对话和沟通的制度性渠道，才能实现国家与社会组织的双向互动，并达成共同目标。

总之，基于多元社会主体和利益相关者理论，对嘉兴环境治理公众参与的实践经验进行探讨和评估，并阐释各行动主体参与机制的实现方式。尽管嘉兴模式的建立由政府驱动，但政府在环境治理过程中给予了社会组织和公众很大的空间来发挥他们的作用。在该模式下，社会组织和公众配合政府行政权的正当行使，并与政府一起推进环境保护事业的发展。这些实践结果形成了由公众行使的社会监督建议权与政府掌握的行政权之间互相配合的共治体系，也揭示了中国威权主义背景下政府与公众良性互动的实现途径，及其对于改变政府社会管理方式所具有的内涵。

参考文献：

[1]Freeman R. Strategic management：A stakeholder approach. Cambridge University Press，2010.

[2]Madsen H、UlhΦi J P. Integrating environmental and stakeholder management. Business strategy and the environment，2001，10（2）.

[3]Mitchell D. Toward a theory of stakeholder identification and salience：Defining the principle of whom and what really counts. Academy of Management Review，1997，22（4）.

[4]林麗英.当前我国环境NGO的发展环境研究.中国环境管理，2004（4）.

[5]范俊玉.加强我国环境治理公众参与的必要性及路径选择.安徽农业大学学报（社会科学版），2011（5）.

[6]嘉兴市环保局.健全公众参与环保机制：推动公众参与执法监管、整治验收全过程. http：//www.jepb.gov.cn/News/172/0fb0baa9e478d0a106bcf872e623901bfe78bb27. html，2013. 5.23.

[7]浙江法制报.“点单式”环保执法给了市民监督权. http：//www.jepb.gov.cn/news/172/9d0ad0796b568715463fa10d 7ae81c31cc407b0d.html，2010.1.28.

[8]嘉兴市环保局.嘉兴市环保“十二五”规划. http：//www.jepb.gov.cn/WorkDirectory/1/201207.doc，2012.7.13.

[9]Yang G. Environmental NGOs and institutional dynamics in China. The China Quarterly，2005，181.

[10]夏光.论社会制衡型环境治理模式. 环境保护，2014（14）.

[11]刘新宇.社会管理创新背景下深化社会组织环保参与的研究.社会科学，2012（8）.

编辑 李 梅