国家安全与发展战略视野下国防动员的法制理念创新

摘 要 本文以当前面临日益复杂的国家安全形势和应对非传统安全威胁的现实需求为研究背景，从当前国防动员法制体系发展实际需要出发，试图研究国家安全与发展战略视野下国防动员法制理念的薄弱点，并创新完善符合我国国情军情的国防动员法制理念，使新形势下我国国防动员法制建设不断创新发展。

关键词 国家安全 发展战略 法治理念

作者简介：刘芸冰，解放军西安政治学院研究生管理大队学员十八队学员。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-137-02

党的十八届三中全会提出：“要提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”会议精神表明，党中央、国务院清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻问题，清醒地看到我国发展中的困难和风险，除军事安全等传统安全，恐怖主义、自然灾害等非传统安全外，最近发生的监听门事件、昆明3·01暴力恐怖案件等也涉及安全范畴。国防动员的功能发挥，就是要通过应战为主，平战兼容，战时应战，急时应急来促进经济社会发展，维护国家稳定和社会安定、保障国家安全环境。然而在新世纪国家安全形势的大环境下，公民对国防动员法制理念日趋薄弱，不能正确运用现有政策规章和法律制度处理国防动员“应急”与“应战”行动中各种利益关系，因此，进一步创新完善符合我国国情军情的国防动员法制理念，促使新形势下我国国防动员法制建设创新发展显得尤为重要。

一、我国国防动员法制理念滞后的原因

（一）国防动员重视动员效率而忽略过程公平

随着国家大安全观战略的确立和安全内涵的扩大，国防动员除了担负保卫国家主权和领土安全完整的任务，还兼顾执行政治、经济、文化、信息、环境等领域，打击恐怖活动、抗击自然灾害、维护社会稳定等非战争应急行动。

为确保及时高效动员足够数量规模的人力、物力、财力资源，在国防动员活动中，国家赋予了动员权力主体很大行政权力，而对被动员人的权利进行了各种限制，并为违反动员义务设定了很多法律责任。这就导致在国防动员活动实施过程中，动员主体为了“应急”、“应战”的需要可能出现违规动员、违法动员、过度动员、肆意侵犯被动员人合法权益的行为，严重影响动员活动中的公平正义，背离社会基本的价值追求。而国防动员法律制度完善则可以通过对动员主体动员权力的限制改变单向的法律责任设定模式，在对被动员人进行严格的责任设定时，也对动员主体违反动员规定，违规违法动员进行严格的责任追究，确保在动员活动中维护应有的公平正义价值追求。

（二）国防动员重视义务履行而忽略权益保障

由于国防动员活动涉及军地双方，利益关系复杂，为确保及时高效动员足够数量规模的社会人力、物力、财力资源，在动员活动中，国家通过立法赋予了动员权利主体在实施动员活动中很大行政权力，而对被动员人的权利进行了各种限制，并对违反动员义务设定了很多法律责任。从现行的国防动员法律制度来看法律责任设定倾向于单向性特点，即强调对被动员人员和其单位的动员义务和违反动员义务的法律责任，对动员实施的权利主体违规违法行为的责任设定较为模糊。如政府、军事机关在动员活动中的法律责任问题没有明确规定。同时，在国防动员法律制度对参与动员活动的补偿规定不明确，权利救济渠道也不够畅通，对申请权利救济的时机、方式、时限均没有明确的规定。上述问题极易导致在实施国防动员活动中出现侵害被动员人合法权益而自身不受到任何惩处的情况，这在一定程度上可能纵容动员机关为了动员需要，随意扩大动员规模、违规违法动员、肆意侵犯被动员人的合法权益而被动员人又不能得到及时合理的补偿和权利救济等情况发生，使被动员人参与动员活动的积极性降低，国防动员活动不能正常进行，后续动员也无法有效开展。

（三）国防动员重视紧急需求而忽略物资储备

国防动员法律制度保障民用资源的配置是为了满足军事行动的需要，通过法律保障对民用资源在军事用途上的分配和布置。在我国，由于国民经济潜力调查不足和资源配置的意识淡薄，使得物资储备长期处于低效率状态。然而，当前对物资储备在“应战”与“应急”情况下的配置和在平时与战时情况下的配置规定不清晰，使得在何种情况下动员何种物资、预留和征用何种物资规定不清，不能充分发挥物资储备的价值导致紧急需求与平时物资储备的配置严重失衡，急需的物资资源减少。

（四）国防动员重视军民配合而忽略军民融合

实现军民融合式发展，行动上融合是基础，理念上融入是关键。国防动员法律制度在制定过程中容易忽视军民融合动员理念的确立，一味追求经济利益，如：大量的军工企业转为民用，大规模的军事科技人才要么流失要么转为民用技术。虽然军地在国防动员中既有分工又有协作，为了想提高协同快速动员能力，军地双线重视协调应急措施，配合共同制定动员的计划，落实动员任务，组织动员演练等，但从客观来看，军地双方必須进一步加强协调，真正做到军民物资融合，确保紧急状态下动员处置的顺利高效。

（五）国防动员重视法律制定而忽略内容可操作性

近年来，国防动员系统在参与完成抗震救灾，抢险维稳和处置各类突发事件等重大非战争军事行动中，充分发挥国防动员的巨大优势和作用，出色完成了各种急难险重任务。但在开展具体动员工作中，尤其是在动员的指挥和对人力、物力、财力动员的协调等方面，由于现行动员法规的不完善和滞后，上下级之间、各行业部门之间和军地之间存在着指挥不畅、协调不好、统筹不全、保障不力等问题，一定程度地影响和制约了完成任务的质量和效果。动员建设并未得到有效加强，也缺乏在紧急状态下开展动员工作的经验。法律制度没有得到较好落实，原因很复杂。如：本身操作性、程序性不强，只明确了应当怎么做，缺乏如果不这样做的后果和处理程序；有的尽管指明了工作的规范，但却没有刚性，缺乏执行的保障措施，因而容易流于形式；有的是主体不明，比如说指挥主体、动员对象、方法手段等，涉及部门多、程序多，但有关法律法规的落实由谁来负责、谁来检查，出了问题由谁来处理不够明确，导致实际工作中看起来多个部门都有责任，实际上哪个部门都不好管或管不了的局面。从阐述的问题来看，在国防动员过程中要么缺乏法律规定，要么只是进行了原则性的规定，不够完善具体。各部门、机构之间职责分工规定不明确，或互有交叉、或分工不明，导致动员过程组织协调困难，在实际执行中的可操作性不强。

二、创新国家安全与发展战略视野下国防动员的法制理念

（一）构建人权与法治同行的國防动员法制基本精神

国防动员的法治建设是为确保应对战争和重大突发事件时的国防动员活动提供有效的制度资源， 在不同的紧急状态下形成必要的秩序规范， 从而有效引领整个国家走出危机。国防动员的法制精神在于实施动员活动过程中必须维护法治的延续和持久， 保障基本的人权。在紧急状态下，国家的安全稳定将受到重大影响，面临极难的挑战，公民的人身财产安全受到威胁，自由受到限制，人权也在这种条件下显得更加脆弱。由于人权具有不易自我实现、且有时需要借助外力加以保障和拓展的特点， 所以， 其在特殊紧急状态下为公权力所吞噬的可能性会更大。可以说， 人权保障在衡量一个国家处于危机状态时是否被颠覆问题上将是一个最重要的考察指标。此外，由于国家的一切行为在任何状态下都必须以法律的授权为准绳， 包括紧急权力在内的一切国家权力的行使都必须恪守法治。然而，在发生战争或重大突发事件引发的紧急状态下行使紧急权力，构建国防动员法律制度， 均不能构成对法治的违反； 且国家紧急权力及其运行规则应当具有一系列相关的法制设定， 目的即是保证在任何条件下行政权均能受到法治的监控而不被滥用。如在近年来多地抗震救灾过程中出现的过度执法与滥用私刑进而扰乱、破坏灾区秩序的违法犯罪活动也基本在法治的范围内得到了解决，因此，国防动员只有在法制理念的影响下、在法治原则的约束下才能达到维护底线人权、坚守国家安全秩序的理想效果。

（二）法律制度的制定必须坚持公平和效率并重

秩序展现出个人自由与国家安全稳定的协调、和谐状态， 是任何国家处于任何时期所追求的恒久价值。国家安全和发展战略视野下国防动员法律制度的构建主要是将紧急状态下各社会主体权利与义务进行再次整合，各资源进行再次分配，而进行这样一个系统工程必须在坚持维护公平正义、兼顾动员效率的原则引领下进行。当导致国家危机状态的不稳定因素出现并持续时， 对秩序的需求更为凸显。国家在紧急状态下实施国防动员需要对秩序进行特别维护，需要将各社会力量有序有效地整合在一起。国家安全和发展战略视野下国防动员法律制度实施目标就是要维持各社会动员主体和被动员者之间互动的基本准则，将无益于秩序形成的行为、言论及所面临的其他危情所带来的危害降低到最小，引领民众走出困境。因此， 构建国家安全和发展战略视野下的国防动员法律制度对公民权利的适当克减、对社会行为准则的必要变动等是处理紧急事态的良剂。

（三）法律制度的制定必须科学、有效、可操作性强

健全完善的国防动员法规，是确保紧急状态下国防动员活动顺利实施的重要法律基础。随着时代、社会和国际国内形势的不断发展变化，国防动员任务和工作不断的拓展变化，对加强我国国防动员法律制度构建提出了更高的要求，应对多种安全威胁、完成多样化军事任务，单纯依靠行政手段开展国防动员的做法已难以适应新的形势和要求，必须有一套行之有效的国防动员法规作为保证。只有通过制定国防动员法规，建立起适应我国经济社会发展变化的国防动员工作机制，科学规范政府、军队、公民和各种组织在国防动员活动中的责任、权利和义务，才能不断提高我国国防动员的应对处置能力。在一方面制定针对性的法律制度，解决有法可依问题的同时；另一方面也要抓好法律制度执行贯彻，解决有法必依的问题。制定的法律制度若是操作性不强，程序性不强会损害了法律法规的权威性，在法律制度制定的过程中要把制定和执行一并考虑，一并研究，注意完善和加大制定检查机制、反馈机制和责任追究机制的力度，充分发挥国防动员法律制度的指导和规范作用，确保国防动员在紧急状态实施过程中各个环节、各个方面有法可依，有章可循。

（四）法律制度的制定必须强化军民融合发展理念

当前，我国正面临着维护国家安全和促进发展的双重历史任务，军民融合发展成为实施富国强军的必然选择。国防动员是一个军地协作的复杂系统，军地在国防动员中既有分工又有协作，要想提高协同快速动员能力，必须保证在军地动员活动实施中有军地双线协调应急措施和有效的法律保障。因此，构建国家安全和发展战略视野下的国防动员法律制度必须强化军民融合发展理念。要结合国防动员实际，研究在体制机制上推进军民融合，比如在高层决策机制上如何统筹规划，军地沟通机制上如何协调，军民通用资源配置上如何更加合理，激励机制上如何鼓励各方面积极参与等，不断完善平战结合、军民结合、寓军于民的新体制，着力解决军民融合面临的各种矛盾和问题，积极探索和制定具有中国特色的军民融合式国防动员法律体系。

参考文献：

[1]陈向阳.中国设立“国安会”的三个需要.中国国防报.2013.

[2]贾宸浩.完善我国应急法制的理念探析.政法论丛.2009.

[3]车瑞金.国防动员贯彻军民融合发展战略的思考.前进.2009.

[4]江勤宏. 贯彻军民融合发展战略思想的几点思考.国防.2008.