论行政补偿诉讼适用范围

摘 要 随着实践深入，我国行政补偿范围不断拓展，一方面是极大的保障了当事人的基本权益，监督和制约了行政机关的行为；另一方面，由于我国行政诉讼的受案范围中行政补偿一直没有纳入，在当事人出现对行政补偿诉讼不服情况的时候，缺乏司法救济的途径。本文就从行政补偿诉讼的适用范围为着眼点，通过讨论行政补偿范围，探究行政补偿诉讼和行政补偿之间的关系，以及对行政补偿诉讼适用范围的标准的确立。

关键词 行政补偿 行政补偿诉讼 适用范围

作者简介：邱小英，天津市和平区人民检察院未检科干部。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-118-02

行政补偿是国家对行政主体合法的行政行为给相对人合法的权益造成损害所进行的给付救济。行政补偿以制度来约束政府限制和剥夺私人财产权的一种法治倾向为本质，也是现代法治国家行政法制的一项重要内容。

我国关于行政补偿方面的立法主要散见于各部单行法规之中：形成了以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》、《土地管理法实施条例》为内容土地征用补偿的规定。后来国家又相继颁布了《森林法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等一批涉及到了行政补偿的法律法规，形成了核心为土地征收补偿的行政补偿法律体系。2004年的宪法修正案中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国宪法在关于私人财产权保障发展史上的一个里程碑，长期以来我国宪法缺失补偿条款的不足进行了弥补，奠定了行政补偿其在宪法上的依据。

但是，由于我国关于行政补偿的规定具有分散性的特征，且缺乏对程序操作的具体规定，更没有涉及到对行政补偿不服救济制度，导致出现对行政补偿行为不服的时候无法得到有效的救济的情况，甚至出现一些关于对补偿不满的恶性事件，集中暴露了对行政补偿不服缺乏救济途径恶劣影响。目前对于具体行政行为不服的救济途径有行政复议、行政诉讼以及国家赔偿，对于行政补偿的不服还缺乏一个有效的救济途径，本文试图将行政补偿纳入诉讼的范畴，从其适用范围为角度来分析，探讨行政补偿与行政补偿诉讼之间的关系。

一、行政补偿诉讼的内涵

行政补偿诉讼是指补偿权利人和补偿义务人因行政补偿发生争议，权利人通过寻求司法救济的渠道，由法院对补偿争议进行审理并裁决的制度，是组成行政补偿制度的重要组成部分，同时也是司法对行政机关的行政补偿行为实施有效监督的一种方式。如果在行政补偿制度中缺乏行政补偿诉讼制度，补偿权利人就会失去司法救济渠道，势必会导致权利人因公共利益使权利受损就无法得到及时公平的回复，行政在补偿活动中的专横和恣意妄为，不利于社会的稳定与和谐。

行政补偿诉讼的特征表现为以下几个方面：

（一）行政补偿诉讼的受案范围限定

实践中行政补偿纠纷的种类众多、范围广泛，但并非所有的行政补偿纠纷都能进入诉讼程序，寻求司法诉讼途径的解决。这是因为行政补偿的复杂性和司法审查的当下性。如某地区因遭遇高致病性禽流感，方圆几里的大批的活家禽被扑杀，国家对被扑杀的家禽及其农民的基本生活给予行政补偿。由于涉及涉及到扑杀的范围广，补偿的内容杂，如果将其纳入司法审查范围，必然會影响扑杀的效率与进度，导致禽流感病毒的大面积传播，不利于社会的大局利益。司法审查难以因禽流感扑杀家禽补偿中的问题也由司法权的有限性决定。对此类行政补偿的争议通过行政机关的层级监督，行政监察的专门监督以及权力机关的监督来予以解决会更有效。

（二）行政补偿诉讼的原被告恒定

行政补偿诉讼的原告只能是行政补偿的权利主体，即行政补偿过程中的的权益受损人，他们为公共利益作出了特别的牺牲，他们的合法权益受到了损害，他们就有就其损失请求国家予以补偿的权利。行政补偿诉讼的被告只能是行政补偿义务主体，即负有行政补偿责任的行政主体，该主体因公共利益的需要对权利人的合法权利造成了损害，但没有及时合理的给予权利受损人补偿，而被权利受损人到法院起诉要求给予补偿的行政主体。

（三）行政补偿诉讼的内容特定

主要是围绕着围绕公权力行使的合法性、补偿标准的合理性、合公益性，补偿时限的可接受性、补偿方式的可行性等进行审理并裁决。

（四）行政补偿诉讼是法院运用审判权解决行政补偿纠纷

法院在行政补偿的纠纷中处于中立裁判的地位，通过对行政补偿的司法审查加强监督制约行政权力的，对相对人合法权益真正实现保护，从而达到行政补偿正常运行，切实平衡对公私利益。

二、行政补偿诉讼与行政补偿范围的关系

行政补偿诉讼的范围和行政补偿的范围并不是一个完全重合的关系，主要是由行政补偿的范围的繁复性决定的。

（一）我国行政补偿的范围及存在的问题

行政补偿的范围又称为行政补偿的对象，是指国家一般对哪些领域进行补偿。这一范围的宽窄直接关系到人民权利受到保护的程度，因此科学地对行政补偿的范围进行分析界定，对于清晰地行政补偿的种类进行梳理，最大限度地保障行政相对人的权益都有着极为重大的意义。我国行政补偿制度的建立是一个从无到有的过程，目前，其范围并无统一的法律规定，而是由各个单行法律分别作出规定，主要有征收补偿、征用补偿、国家危险责任补偿、因维护公共利益而受到损失的补偿、信赖利益的补偿、其他应当给付补偿的情形几个方面。

从立法上而言，我国规定行政补偿的范围比较广泛，但总体上说来比较不成体系，零散的，各自独立并针对作出的是不同行政部门的行政执法领域，集中在财产（土地或其他少数动产及不动产）的征用与征收方面，各规定之间缺乏密切的关联与内在的和谐性。这种依靠单行法律、法规立法的方式不可能穷尽行政补偿的所有事项，过于局限。

从行政补偿的范围涉及的内容而言，损失范围上，一般也只是对直接损失与物质损失予以补偿，没有对间接损失与精神损失进行补偿；国家一般对抽象行政行为、行政事实行为等其他合法行为引起的损失鲜有补偿，只局限于对行政主体的合法具体行政行为造成的特别损失进行补偿。

从对行政补偿理论研究而言，我国关于行政补偿的理论研究缺少成熟的理论支撑，目前的研究主要关注于行政补偿的原则、理论、性质基础等方面。对于行政补偿范围的还不太多研究，己有的又大多是对国家承担补偿责任的具体事项范围的分析、探讨研究，对于引起行政补偿的行为的性质，与行政补偿的损失范围等没有深入的研究。

（二）行政补偿诉讼与行政补偿范围的关系成因

行政补偿的范围涉及到诸多领域，行政补偿纠纷的范围也较为广泛，种类也纷繁复杂，倘若所有的行政补偿纠纷都能寻求诉讼途径解决，进入诉讼程序，将会影响到行政行为的进度与效率，反而不利于社会的大局利益；同时司法审查难以解决行政补偿中的所有问题，也是由于司法权具有有限性的缺陷，。比如，三峡水利工程的建设，水库将会淹没湖北省4个县、重庆市16个县，需要进行大规模大范围的移民，国家需要对受到影响的群众进行行政补偿。补偿涉及到三峡库区农民和居民的安置、房屋及附属构筑物按照按现有的实物指标量依照宜府发[1995]83号文件的补偿标准据实补偿到户到人、搬迁补助费、移民房前屋后的零星果木的补偿以及过渡期生活补助费等。移民的数量庞大，补偿内容繁复，补偿的方式有直接的金钱补偿、还有间接的给予移民在人、物、财的调配上给予优惠、分配住房、减免税费等优惠，补偿的方式多样。如果将这一行政补偿纳入行政补偿诉讼司法审查的范畴，必然会影响工程的效率和进度，不利于社会的整体利益的实现。司法审查可以监督行政主体是否依照制定的标准来进行补偿，但是司法审查权没有权力干涉已经依法进行补偿的合理性问题，这是关于行政补偿自由裁量权的问题。行政补偿诉讼的审查标准不应该突破行政诉讼的“合法性”的审查标准。

所有行政补偿的范围并不属于行政补偿诉讼，但这并不是说除此之外不再有其他的救濟途径来纠正行政主体实施行政补偿行为过程中问题。权益受损人可以行政机关的层级监督、行政监察的专门监督以及权力部门的监督来予以解决。所以只有一部分行政补偿纷争能够通过诉讼途径解决，是由行政补偿诉讼采用“合法性”的审查标准决定的其在受案范围上有限定性。

三、行政补偿诉讼适用范围的标准之理论建构

行政补偿诉讼是把行政补偿这一行政行为纳入司法审查的范畴，是对行政诉讼受案范围扩展的有益补充。笔者认为在行政补偿诉讼的审理规则及证据规则应当准用行政诉讼的有关规定。

行政补偿诉讼中法院处于居中裁判的角色，对补偿义务人和补偿权利人之间因行政补偿发生争议进行裁量。参照行政诉讼，“以事实为根据，以法律为准绳”的总原则，并具体确立了 “主要证据充分”的事实审查标准和“被告对具体行政行为的合法性负举证责任”的举证原则。可见司法审查权的审查范围局限于对事实认定，对事实是否合法进行审查，法院自身并不能认定事实。只是依据行政机关在行政程序中认定事实时所应遵循的行政程序法、特别是行政证据规则对行政机关的事实认定不进行“再现冲突情景”式的“事实审理”，不独立认定事实，而进行“合法性审查”，即“事实审查”。也就是对行政行为的“合法性”进行审查。行政补偿诉讼审查的范围主要是基于行政补偿行为作出之时所认定的事实根据以及作出相应行政补偿行为的规范依据。

笔者认为，确立行政诉讼的适用范围标准应该包括以下几点：

（一）有明确的事实和法律依据

法院在对行政补偿诉讼案件进行审理的时候，主要依据就是在行政补偿程序中，行政机关遵循的行政程序法所的认定事实，以及作出该行政补偿时所依据的法律规范来进行裁判。

（二）不涉及对行政权行使程度的审查

法院作为司法机关，应当对行政主体作出的行政补偿的是否合法的问题进行判断裁量，对于行政机关在合法范围内自由裁量的行为不应当进行干预，这是对行政权的尊重，也是各司其职的要求。若是对行政自由裁量权行使的不服，比如在三峡工程移民中，部分移民被就近安置到了房屋稍显陈旧的A区，部分移民被安置到了稍远但房屋较新的B区，若这部分住进稍显陈旧A区住房的移民对这一行政补偿不服，不能提起行政补偿诉讼。因为行政机关在这一行政补偿行为中显然是行使了自由的裁量权，并且也没有显失公正。当事人若是对这一行政补偿不服，可以寻求向行政机关复议或者其他途径反映解决问题，没有必要且不应该将所有本来能化解在行政机关内的问题全部推向司法，司法审查的局限对这样的问题也无能为力。

（三）权衡公益与私益，司法介入不应影响正当行政行为

司法的介入启动相应的程序需要经历一段时间。比如，非典期间，政府出于防止非典的扩散，要求部分娱乐和餐饮场所暂停营业给予行政补偿或是出于控制疫情的需要，临时征用医院周围的宾馆作为医护人员休息的场所而给予相应的行政补偿，相应的当事人若是对行政补偿的行为不服，提起诉讼，启动司法程序，拒拒绝执行政府的暂停营业的决定或是征用的决定，很可能会导致行政主体不能较好的采取控制疫情的措施，延误了控制疫情的工作，不能较好控制疫情的进一步传播，影响了社会公众的利益。对于此类行政补偿应该衡量公私利益之间的权重，司法的介入不应当影响到正当的行政行为，对此类具有紧急性、迫切性的行政行为作出补偿不服，可以直接寻求行政机关上级的监督以及行政监察的专门监督来保障自己的合法权益。