警械规范化使用的环境建设的思考

摘 要 作为国家的暴力机器，警械是人民警察手中最常用到来履行其职能的工具。公安机关在警械规范化配备和使用上取得了长足的进步，不应当妄自菲薄。但是，由于法律规范的不完善以及社会矛盾的复杂化，人民警察越来越不敢使用警械。这不仅导致执法过程中人民警察的自身权益得不到保护，而且使公安机关的权威也受到损害。本文探讨包括法律环境、舆论环境等在内的警械使用的外部环境。有利于营造良好的警械使用环境。

关键词 人民警察 警械使用 生态建设

基金项目：江苏省高等学校大学生实践创新训练计划“基层公安民警警械配备和使用规范化建设的调查”项目，项目编号：201310329009Z江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）。

作者简介：潘宇鑫，江苏警官学院。

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-079-03

昆明事件的发生暴露了基层公安民警在武器使用上的软肋。随“五条禁令”而来的对武器的严管导致公安机关“刀枪入库”，公安基层民警对武器越来越生疏，不会用、不敢用的现象十分普遍。警械，由于使用比较简单，伤害性较小，对武器有极好的补充和替代作用。事实也证明，近年来，基层公安机关在警械配备方面取得了长足的进步。但是，警械的推广并没用解决使用的问题——基层公安民警不敢使用警械的情况依然非常突出。昆明事件之后，全国范围内的武器警械使用培训如火如荼的展开。外部环境的稍稍改善就极大推动了警械武器使用的发展，这不得不让人重视外部环境的力量。“无规矩不成方圆”，公安机关若能抓住这次机遇，除了做好自身的规范化建设外，更加规范警械使用的外部环境，营造民警使用警械的良好环境，解决长期存在的警械使用的问题，必将造福日后的公安工作。

一、警械使用的现状

警械由于杀伤性小，操作简单，易于上手，像因为对使用武器没底而不敢使用武器的情况很少出现在警械使用中。以江苏中部和南部地区为例，基层公安机关（派出所、交警中队）已经基本实现了警械装备人手一套，配发和佩戴情况较好。然而，警械的使用情况不容乐观，警械的使用率较低，更令人担忧的是民警使用警械的意愿普遍很低。在调查中，有近六成的调查对象在使用警械时最担心“群众不能理解”和“相关法律保障不到位”。因此，在使用警械上，来自外部环境的压力非常大。根据调查数据的分析，有近55%的民警在使用警械时，选择“向领导请示”，寻求公安系统内的庇护。一方面，公安系统内部依然没有摆脱“人治”的局面，亟待改进；另一方面，民警在外部环境中缺乏安全感也是这一现象的重要推力。解决民警不敢使用警械的问题，除了改进公安系统内部的管理方式外，更应当着力改善外部环境。

二、警械使用现状的外部环境分析

（一） 舆论环境不利

1. 舆论价值追求堕落，缺乏理性。昆明事件之后，民警在使用武器和警械的舆论环境有所改善。民警带枪巡逻成为常态，警察作为国家武装力量的形象也有所改善。然而，这样有利的舆论环境对公安机关来说仍然是奢侈品。舆论对民警使用警械的支持多是对恐怖暴徒的同仇敌忾，就像對民警使用警械刻薄的批评一样，还是停留在感性层面。新闻中出现的“将暴恐分子赶尽杀绝”，透露着舆论的冲动和煽动，也体现了舆论在冷静与理性上的欠缺。在大量日常警务活动中，更多的基层民警需要用到警械。当出现涉警事件时，一些媒体为了吸引眼球，进行片面的报道，甚至歪曲事实，误导公众。民警使用武力保障执法进行，也往往被歪曲为“仰仗公权，欺压百姓”。 媒体、网民对公安机关的认知较少，对法律的把握不一定准确，而且大多数没有真实、客观的现场感知，对以转载、传言等方式获取的信息，不经过冷静、客观的分析判断，就在传播涉警负面消息时主观地加入自己的理解，甚至是偏见，单纯强调对弱势群体的同情心理，形成了“错都在公安机关”等片面认识和结论。

2. 对警察执法方式的认识存在误区。长期以来，文明执法的宣传让群众形成了这样的思维定势：警察在执法过程中使用暴力就不符合文明执法的要求，警察就应该打不还手，骂不还口。这样的错误认识在媒体报导中也体现了出来——有意无意的将警察使用暴力作为新闻的标题或者焦点，首先对警察使用暴力进行了“审判”。随着这样的错误认识逐渐深入人心，警察在执法过程中遇到的阻碍和不配合情况也越来越多。

3. 对警察提出无理的道德要求。“警察就应无私奉献，牺牲自我，一心为公。”“人民警察为人民。”这是公安机关对自身提出的要求，也是主流媒体所宣传的警察形象，这也与百姓心目中的警察形象相符合，似乎无可非议。但是，要解决问题不能只依靠奉献精神。警察在工作中接触的多是是社会的负面，总是接触负能量让警察承受着更多的压力。警察也是活生生的人，也有常人的情绪困扰，也要承担家庭的责任和生活的负担，另外，他们还要承担大大超过一般社会成员的心理压力。警察以恪尽职守、甘于奉献的精神完成大量工作，却不能得到社会的认同和理解。舆论一味强调警察的付出，却不考虑警察的物质保障和日常生活，让很多警察有苦难言。

（二） 群众法律素养缺失

1. 对公民的权利、义务教育的缺位。经过多年的普法教育，群众的法律意识明显增强，尤其是维权意识。但是，权利意识的增强的同时，义务意识却没得到相应的增强。许多人将“人民是国家的主人”“人民警察是人民的公仆”曲解为“我是国家的主人”“人民警察是我的仆人”。当怀着这种想法的群众面对执法民警时，一味要求民警站在自己的立场上，为自己的利益服务，无法理解民警的公正的执法行为，从而对民警的执法产生不满。轻者，对民警进行辱骂、在网络上和自己的人际圈中散播自己的不满。重则，阻碍民警执法，对民警进行攻击。

2. 对警察权缺乏认识。警察作为国家的暴力机器，不同于一般的行政机关。但近年来在执法过程中却屡屡成为被侵害的对象，变成了“弱势群体”。在很多人眼里，暴力与非法之间是等号。只要使用暴力，就是侵犯他们的权益，就是违法的。有些群众以维护自身权益为由，肆意攻击警察，甚至纠结多人，引发群体性事件，严重扰乱社会秩序。法治国家中，警察权的存在是为了保障公民权利的实现，而公民权利必须在法定的框架内才能得到合理主张。

3.缺乏维权方法的教育。很多人维权意识强，但不知道如何依法维权。空有一腔维权的热血，却不知道如何合理合法的发泄出来。在这种情况下，他们更倾向于上访、发动群体抗议等方式来维护自身权益。行政行为具有强制性，作为行政相对人，群众如有异议，应当按程序提出复议。而一味依赖上访、抗议等行政体制外的方法，不仅浪费了国家为行政复议安排的资源，也增加了其它组织、部门的运行成本，更影响了行政执法的效率。长此以往，还会形成维权不走法律程序的惯性，使以后纠正群众维权方法更加困难。同时，这也导致民警不能根据法律的规定，预判执法过程中所做的决定所产生的结果。由于“不知道会发生什么”，民警在执法过程中缺乏安全感，从而影响了民警执法时的信心和积极性，随之而来的是民警对警情的研判准确度下降，更不敢轻易使用警械。

（三） 法律环境不完善

1.相关法律对警械使用的规定过于模糊，弹性过大。《中华人民共和国人民警察法》（下称《人民警察法》）中，关于警械使用的主要是第十一条：“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械”和第四十九条：“人民警察违反规定使用武器、警械，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，应当依法给予行政处分。”《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（下称《条例》）多是原则性的内容，从是否使用的角度来解决问题，在使用警械的程度上没有一个分层的渐进过程。警械该如何使用，达到何种程度，造成多大的伤害，这些民警最拿捏不准的因素，《人民警察法》和《条列》都没有具体说明。执法过程中，民警面对的情况各种各样、复杂多变，仅依据《人民警察法》和《条例》很难在现场快速做出决定，导致延误战机。对警械使用的规范，不仅是对警察的限制，也是对警察的保护。如果没有得到普遍认可的警械使用规范，警察在使用警械后的评判依据机将会收到质疑，警察在使用警械时的决心也会受到动摇。

2.缺乏系统化、制度化的救济方式。使用警械的过程中，情况多种多样。合法合规使用警械，但因相对人自身原因造成超出估计的伤害；合法使用警械，但因为民警操作失误或者无法预测的客观因素，造成对相对人的过度伤害；违法使用警械造成相对人遭受侵害。面对这些情况，如果没有一套完整的、系统的救济制度，就不能保障民警和人民群众的权益。日常工作中，就曾有过民警使用催泪喷雾器失误被撤职的情况。以催泪喷雾器为例，其在日常执法过程中是很实用的警械，具有质量轻，效果好，便于携带，多用途等特点。使用时，可在较短时间内是目标丧失攻击力，给目标造成很大的痛苦，并且给相对人的意志造成伤害，但其效果受风速，风向以及相对人体质影响较大，如果因为这些因素导致意外，对当事民警处以严厉的处罚，岂不是让基层的民警太寒心？没有一个完善的救济制度，即便民警有使用警械的动机，也宁可受点委屈，不愿使用警械来保障执法的进行，维护自己的合法权益。这损害的不仅是民警自身的权益，更是公安机关的权威。

3.配备警械后的后勤保障不足。2006年公安部出台首部《单警装备配备标准》。此标准的出台进一步提升了基层公安机关警械配备的水平。目前，基层公安机关在警械配备方面有很大的进步，但在一些经济相对欠发达的地区，警械配备率并不高。更多的地区，警械虽然配备到位，但缺乏日常的维护和保养，警械装备的情况不容乐观，损坏的警械不能得到及时的更换和补充，导致警械装备的水平反而出现了下滑和倒退。在这种情况下，一些基层公安机关将一些非警械工具，甚至自制狼牙棒等“装备”作为警械使用。《人民警察法》和《条例》在规定警械种类时均用“等”字加以概括，没有明确规定种类和具体的使用细则。警察在执法过程中使用非警械工具时，其效力是否等同警械？造成伤害，责任是否等同使用警械的情况？什么条件下其它工具可以当作警械来使用？这些都没有明确的规定。

5.警察防卫权定位模糊。调查中，绝大多数民警都认为执法过程中，民警的保护标准等同于普通民众。但是，民警与普通群众相比，面对违法犯罪行为的几率和时间多得多，危险性更大。但民警所受保护却并未提高。并且，民警接受过专业的训练，掌握专业的知识和技能，对违法犯罪行为有着更丰富的经验，所以更善于发现潜在的违法犯罪活动。如果以普通民众的标准要求来民警，会导致民警保护措施的不及时，不利于保护民警自身。

6.对侵犯民警的个人惩罚门槛较高。撕扯警服，辱骂民警等行为，严重影响公安机关的形象和权威，绝大多数却未受到惩罚。对侵犯警察权益所涉及的罪名主要包括妨害公务罪、故意杀人罪、故意伤害罪、诬告陷害罪、诽谤罪、侮辱罪等，这与一般公民违法所要承担的罪名没有什么不同，警察作为特殊行政执法主体的职责特殊性没有体现出来。

三、对策与建议

进行警械配备和使用的规范化建设不仅仅要求民警按规则使用警械，公安机关按要求配发、管理警械，更是要营造使用警械的环境，使民警在这个环境中使用警械有安全感。

（一） 舆情引导

舆论对公安机关形象有着举足轻重的影响，能否引导舆论向利于公安工作的方向发展，直接关系到公安机关在社会中的公信力。

1.提高信息披露的及时性。引导舆论，时机非常重要。若能把握好时机，则会有事半功倍的效果。对于涉及警械使用的舆情，公安机关应及早、主动做出反应，公布执法过程，在舆情引导上取得先机，以积极的态度赢得民众的信任，以坦诚开放的姿态面对民众的质疑，最大程度减少负面谣言传播的机會。

2.加强对民警个人信息的保密。对当事民警的姓名、年龄、电话号码、家庭住址等个人信息保密，防止民警及其家庭受到不公正的对待或伤害。若民警的确使用警械不当，应当被追究刑事责任，在确定追究其刑事责任之前，都应当对其个人信息保密。媒体在报道事件时，严禁泄漏相关信息。

3.严惩散播谣言的个人和进行不实报道的媒体。2013年9月9日最高法和最高检公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了网络谣言在什么情况下构成犯罪。该司法解释于2013年9月10日起施行。对散播谣言的行为，公安机关应当重拳出击。不仅仅是对当事人进行处罚，也是为了及时控制事态，让局势的发展在公安机关的可控范围之内，减少谣言传播带来的危害。

4. 加大警营的开放程度。让更多的媒体到警营中来，加深他们对警察队伍的了解，让他们看到民警真实的日常状态，了解公安系统内部对职责的分工，让他们知道哪些部门行使服务职能，哪些部门行使专政职能，从而在日后的报导中能以“内行”的眼光看待问题。这样也有利于公安部门形象的树立。让民众认识到公安機关“服务部门有微笑，执法部门有威严 ”的全面形象。

（二）法制教育

1.加强对民众的义务教育。警察作为社会的管理者，民众有服从警察管理的义务。法制教育在告诉民众能做什么的同时，也应该告诉民众不能做什么。民警执法时使用警械的确触及到了公民的个人权益，但这样的触及是合法的，也是警察的权力。

2. 展开关于警察权的宣传。警察权力具有严格的法定性、绝对的单向性、广泛的强制性，权力的行使必须严格按照法定的目的、内容、方式、程序等进行，实施中体现了国家单方面的意志，无须征得权力作用对象的同意，公民必须绝对服从，并以强制的方法实现。一旦出现权力行使的状态，这种法律关系即告形成。为确保行政效率，这种权力特性无法减弱。 民警使用警械等暴力手段，也是为了保证社会的稳定运行。让民众了解警察权，可以增进民众对民警执法的理解，避免因为对警察的误解，造成不必要的冲突，减小群体性事件发生的几率。

（三） 制度完善

1.完善救济制度。一方面是对相对人的救济。民警按规定使用警械来保障执法进行，维护社会秩序，造成相对人受到不应有的伤害，国家应当承担相应的赔偿，相对人无权再向当事民警要求民事赔偿；民警违规使用警械，造成相对人受到伤害，国家仍应当做出赔偿，但相对人有权向当事民警提出民事赔偿。对民警的处罚，应当根据《公务员法》《人民警察法》《刑法》做出相关决定。另一方面，对当事民警的救济。对于使用警械规范的民警，公安机关应坚持保护其权益，不能为迎合众意，抱着“大事化小，小事化了”的态度，就牺牲民警权益。

2.构建警服的排他性制度 。警察身份最直接的象征就是警服，群众依靠警服来识别警察。警察身着特制的服装，与其他行业人员区分开来，方便民众识别，体现警察的威严和庄重，是警察纪律性、专业性的外在表现。警察的权威是以警服为载体，树立起来的。使用警械时，民警着警服表明了身份，无形中告知了在场所有人员他们的权利和义务。目前，警察制服所要体现的庄重感和职业感的削弱严重影响到警察权威的树立。所以建立和明确警服排他性制度，严厉制止和惩罚非警察人员着警察制服，不仅如此，还要严格排除其他有关国家部门或单位着同警察相似的制服，突出警察作为武装性质的力量与其它行政力量的区别。

3.完善社会福利和保障体系。美国现代警察自19世纪中期始建以来，至20世纪60年代，在一定程度上已经实现了专业化。19世纪末，随着福利机构的出现，警察逐渐减少了向无家可归的人提供临时住所、寻找失踪儿童以及其他服务活动。这样，警察执行法律和控制犯罪的职责得到了进一步的明确。 在中国，警察职能分工专业化也是大趋势。而保证这种大趋势能实现下去，不仅是公安机关要加强内部的分工，也需要社会上的其它部门、机构和组织的配合。因此，只有其它部门能分流警察的社会服务职能，公安机关才能更加专注于自身的专政职能，树立起公安机关威严的形象。

（四）法律法规完善

1.提高民警保障法律阶位。从立法上专门保障民警的合法权益，任何个人和组织都不得侵犯。一方面，保护合法使用警械的民警不受来自社会的无理侵犯。另一方面，避免公安机关“自废武功”。侵犯民警使用警械的权利的往往是公安机关自身。公安机关往往因噎废食，为求不出乱子，宁可让民警受委屈，也不鼓励使用警械。立法保障此权利，而不单单依靠公安系统内部的相关规定，更加具有约束力，可以很大程度上减少领导意志对民警使用警械的影响。

2.非警械工具的警械化 。《俄罗斯联邦警察法》第18条第3款规定，警察在极其严重必须自卫，或者拘捕犯罪嫌疑人，且缺少必要的警械、枪支的情况下，有权使用一切随身工具。《俄警察法》明确说明了警察可以使用其它工具保障执法的情形，在这种情形下其地位与警械相当。我国可以效仿俄罗斯的做法，在法律上对非警械工具做出相应的认可和规定，“收编”非警械工具，不仅给予特殊情况下使用非警械工具作为警械的民警法律保障，而且可以防止非警械工具的滥用。

3.完善强化民警的自卫权，提高执法过程中民警的保护标准。普通民众对违法犯罪活动的了解和经验有限，加之心理素质和应对技能缺乏，所以，法律对民众自卫权的行使有着很严格的要求。但是，民警对违法犯罪活动的了解远胜于普通民众。充分利用民警对违法犯罪行为的熟悉程度，允许民警在认为可能发生违法犯罪行为时提前采取行动，使用制服性警械和驱逐性警械进行主动防御，让民警能占得先机，取得主动权，减少伤亡的概率。

注释：

宋维.论公安行政执法中警察权益的保障.硕士学位论文.2012年10月.

刘博达.浅析警械使用中警察权力和公民权利的制约与平衡.公安研究.2007（5）.

宫志刚，王占军.警察执法权威的法律保障探微.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2012（4）.

刘昂.加强警察权益保护必须走出的几个舆论误区.北京人民警察学院学报.2007（1）.

徐丹彤.俄罗斯联邦警察警械使用法律制度及其借鉴意义.上海公安高等专科学校学报.2013（4）.