美国环境执法经验及其对我国的借鉴

张丽娟　王延伟

摘 要 中国是发展中大国，面临着非常严峻的环境执法压力，而美国经过多年的环境保护和经济发展，其环境执法在执法基础、执法机构、执法理念、执法手段和执法经验方面具有很多的经验，总结这些经验对我国环境执法是非常好的借鉴。

关键词 环境执法 执法理念 执法监督 执法手段

基金项目：1.吉林省文化旅游发展策略研究，吉林省社科基金，项目编号：2013B019；2.提升吉林省战略性新兴产业竞争力对策研究，吉林省教育厅，项目编号：吉教科文合字2013第91号。

作者简介：张丽娟，讲师，东北电力大学经济管理学院；王延伟，副教授，东北电力大学经济管理学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-137-02

去过美国的中国人无不感叹美国优美的环境，优美的环境来自于环境保护，而环境执法是环境保护中至关重要的一个环节。环境执法，又称环境行政执法，是国家环保行政主管部门或其它依法行使环境监管权的部门依照法定的职权与程序对环境行政相对人所实施的具有法律约束力的具体行政行为，是国家行政执法的重要组成部分，也是我国环境法制建设的一个重要组成部分。

一、美国环境执法经验总结

美国的环境执法经过多年的实践完善，取得了很多的经验，这些经验对中国这样的发展中大国具有很强的借鉴作用。

（一）环境执法基础方面

立法是执法的基础。美国的环境立法强化了环境保护机构的权力和地位，建立强有力的、集中的环境保护管理、执法体制。美国的最主要的环境保护机构是美国国家环保局（ US Environmental protection Agency ），在美国众多的法律当中，有13部法律直接授权美国国家环保局的行政行为。由于美国是联邦制的国家，各州立法相对独立，所以美国在环境保护的立法上具有很强的地域特色，各州可以根据自己州的特色及环境保护的特殊情况，在不违背宪法以及联邦政府有关环境保护法律的前提下制定相应的环境保护法律。这与我国中央集权式的法律制定有所不同。

（二）环境执法机构方面

美国环境执法的机构主要有美国国家环保局，内政部（Department of the Interior），和农业部（Department of Agriculture）。此外，美國的司法部（Department of Justice）和总统环境安全执行官办公室——现升格为环境质量委员会（Council on Environmental Quality；CEQ）等机构对环境执法也有一定的影响并发挥着作用。而且多个机构间还有很好的合作机制，1994年，根据12898 号行政令成立了 “联邦机构间环境正义工作组”（Federal Interagency Working Group on Environmental Justice， IWG） 是一个重要的机构间环保协作机制。它由12 个政府机构组成，分别环保局、农业部、商务部（Department of Commerce）、国防部（Department of Defense）、教育部（Department of Education）、能源部（Department of Energy）、卫生与人类服务部（Department of Health and Human Services）、国土安全部（Department of Homeland Security）住房与城市发展部（Department of Housing and Urban Development）、内政部、司法部、劳工部（Department of Labor）、交通部（Department of Transportation）、退伍军人事务部（Department of Veteran's Affairs）、总务管理局（General Services Administratio n）、小企业管理局（Small Business Administration）、白宫办公室（White House Offices），由环保局的局长作为联合工作组主席。美国国家环保局是美国环境执法的主体，虽然不是以“部”的形式进入内阁，但其直接对总统负责。由于美国是联邦制，所以美国各州还有自己独立的执法机构。

（三）执法理念方面

美国的执法理念可以用这样一句话来总结：利用经济手段引导加强守法援助服务，鼓励企业环境守法，降低环境执法成本。美国是一个强调自由市场经济理念的国家，市场能做的事情就尽量让市场去做，政府主要的职能是服务。对于美国的环境保护和环境执法也贯彻这一理念。在美国经常将经济激励理念运用到环境执法过程当中。其中守法激励政策是一种提高排污者守法自觉性和积极性的利益诱导机制。该政策的核心理念就是要求企业具有积极预防污染的意识，如果不幸环境事故发生，企业要自觉向公众开放信息并及时纠正自己的违法行为，如果企业这样做了，并降低了环境破坏带来的损失，那么环境执法部门就可以不处罚或减轻处罚。守法激励政策在具体操作上一般包括4个阶段：

美国证券交易委员会（SEC—the U.S. Securities and Exchange Commission）规定：上市公司在公布企业相关经营信息时，必须要披露相关的环境信息，这些环境信息有利于美国环境保护局以及公众对企业环境保护方面进行监督，同时也可以使得企业在披露自己的环境信用信息时，提高企业自身的环境保护意识。在资本市场中环境效益因素的影响大大提升，这就意味着企业环境违法的成本增加，环境守法会提高经济效益。通过“碳税”等形式对

为了降低环境执法压力，美国环保局除了运用经济手段激励企业环境守法，还通过环境守法援助服务帮助企业环境守法。环境守法援助服务又可以称为环境行政指导，守法援助主要是通过向受管制部门与一般公众提供生产、管理、生活过程中需要遵守的环境法律、环境管理信息，以及提供一些更高效、更低成本地达到环保要求的帮助等服务，以促进公众遵守环境法律法规和相关政策。同时对遵守环境法律规定的企业，环境保护部门会通过“碳排放税”等形式给予环境补贴，其企业的员工也可以获得额外的奖励，如果是国企，那么国企的高级管理人员还会获得升迁。这些理念贯彻到环境执法的过程中，大大降低了环境执法成本，并减轻了环境执法压力。

（四）执法手段方面

美国的环境执法崇尚各种环境执法手段的综合运用，从而达到有效遏制环境违法行为的发生。美国环境保护局在环境执法过程中，强调民事执法和刑事执法相结合，按照违法的情况进行梯形分布的环境违法处罚。

其中非正式的行为执法行为包括：守法监督，检查等内容。正式违法行为主要包括：罚款、发出通告和行政命令等。在美国可以提起诉讼的刑事犯罪类型主要包括蓄意违法行为、伪造虚假文件、没有许可证、擅自改动监测设备和重复性的违法行为。这些执法手段的综合运用，对违法者是强有力的威慑。这里需要特别说明的是，美國环境执法过程中罚款数额的确定非常具有科学性，环保局开发了一套模型和软件。主要有6 个模型：1个计算违法收益的模型BEN；3个计算支付能力的模型ABEL （企业） ， INDIPAY（个人） 和MUNIPAY（个人） ；1个计算追加环境项目（SEP） 支出成本的模型PROJECT；还有一个针对超级基金（SUPERFUND） 项目的计算地点清理成本的模型CASHOU。

同时，美国环保局还非常重视环境执法的规范化，制定了相应的环境执法实施细则。

（五）环境执法监督方面

美国的环境执法监督可以说是一个互动的、多维的监督网络体系。在环境执法监督过程中主要监督的是企业的环境违法行为以及政府环境保护有关部门的行政活动。参与到环境监督的主题包括：政府机关（包括环保局和相关政府行政部门）、公民个人、环保组织（如大自然保护协会The Nature Conservancy （TNC）、野生动物保护协会WCS Wildlife Conservation Society等），其他非政府组织等。美国至少有39个州有环保组织，数量超过140个。在美国的环境法律下，联邦对州进行监督，就是说州可以执行比联邦更严格的标准，而不能放松这种标准。个人和组织对政府进行监督，个人和政府对企业进行监督，企业和个人可以对政府活动质疑，这样就形成了一个监督环境执法的网络体系。

二、对我国环境执法的启示

虽然中国的法律体系属于大陆法系，与美国的欧美法系有所差别，但在执法理念、执法手段和执法监督等反面还是对我国环境执法有很多借鉴。

首先，明确环保局等环境执法部门的地位，并赋予相应的权限。法律上明确 完善法律明确地位。从立法上明确环保局等环境执法部门的法律地位，并赋予环保局更多的自主权和独立性，尽量少受地方利益和部门利益的影响，从而使得执法效果得到保障。并建立机构间协调机制，防治出现“扯皮”等现象。加强执法机构的建设，保障环境执法机构人员、资金、设备等方面的投入。

其次，执法理念要以预防为主，防患于未然，要加强环境保护的宣传，及早发现可能出现环境违法的苗头，将环境违法控制在萌芽阶段。加强环境服务职能，加大处罚换进违法力度，通过经济手段引导企业环境守法，这样不仅可以降低环境执法成本，创造公平的市场竞争秩序，而且还可以降低对环境的危害，因为有些环境违法造成的后果是不可逆的，难易修复的。

再次，综合运用多种执法手段，综合运用民事执法、刑事执法手段，综合运用经济和社会执法手段。加大违法处罚力度，对守法企业进行补贴，宣传。慢慢形成一种“不敢环境违法、不能环境违法、不想环境违法”的有效执法机制。

最后，加强执法监督，环境监督机制直接决定环境执法的力度与环境执法效果，加强环境执法监督可以从三个方面入手，分别是司法监督、内部监督和社会监督。司法监督主要指的是加强环境行政诉讼，这是监督和促进环境行政机关严格执行和实施环境法的重要手段。在环境行政机关内部建立起强有力的执法监督约束机制， 是确保依法行政的最直接举措。而加强社会公众对环境执法的监督是强化环境执法工作的群众基础。

中国是发展中大国，其环境问题要比美国环境问题更加严重，我们不能走欧美发达国家先发展、后治理的老路，必须学习美国等发达国家环境执法的先进经验，走出中国特色的经济发展和环境治理共同发展的新路。

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