法治视野下行政检察监督权的科学配置

郭萍　卢杰昌　刘朝兵

摘 要 我国现行的行政检察监督机制存在着一些不足，应当从完善行政诉讼法及其它配套法律入手，实现检察机关对行政诉讼的有效监督。在对行政检察权科学配置时应坚持法治原则和遵守宪法、法律的原则；要重点关注科学配置行政检察监督权的尺度，保证检察机关的权责的统一，强化行政检察监督程序；具体制度设计上要明确行政检察监督的原则、范围和程序，以及检察监督的方式。

关键词 法治 行政诉讼 行政检察监督

基金项目：本文是湖北省十堰市人民检察院2014年省级专题调研课题“行政诉讼法修改研究”的部分研究成果。

作者简介：郭萍，法律硕士研究生，郧阳师范高等專科学校讲师；卢杰昌，湖北省十堰市人民检察院副检察长；刘朝兵，武汉大学法学硕士，湖北省十堰市人民检察院检察官。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-053-03

自1997年9月，我国明确提出建设社会主义法治国家的目标以来，我国的法治建设已经进行了十七年。这期间，我国无论在法律制度的完善、执行、还是国民的法律素质提高上都有了很大的变化，现行行政诉讼法对此功不可没。但随着二十多年的社会实践和社会发展变化，该法律中的诸多缺陷也显露出来，尤其是对行政诉讼中检察权的规定过于简陋，已经远远不能适应社会的发展变化和我国法治建设的需要。十八大报告明确指出，必须加快建设社会主义法治国家，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。要健全权力运行制约和监督体系，加强法律监督，让权力在阳光下运行。检察监督作为以公权力制约公权力的制度安排必须要有实效性，在行政诉讼中科学配置检察权，完善检察机关对行政诉讼的监督制度，应当是完善行政诉讼制度的一个重要方面。本文试图从法治的视角，在对现有行政检察监督制度分析的基础上，提出对行政诉讼法修改中检察制度完善的相关思考。

一、现行行政诉讼法对检察权的规定和适用现状

现行的行政诉讼法对检察权的规定只有两个条文，分别是第十条和第六十四条。第十条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十四条规定：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。单从条文的数量上看，关于行政检察监督的规定就很单薄，再从内容上看，前一个条款的规定非常笼统，不具体，缺乏可操作性，后一条的规定相对具体些，可这条赋予人民检察院的监督方式非常单一，只有抗诉一种，且仅限于已经生效的判决和裁定。

这两条规定都是一些原则性的规定，且比较粗糙，再加上宪法和人民检察院组织法对行政检察权规定的有限性、理论及实务界对检察机关行政检察功能定位认识的不一致，导致行政检察权的运用实效大打折扣，也因为检察监督对象、 监督范围、监督方式、监督程序的不明确而使得检察院对行政诉讼活动的监督成为一大薄弱环节。从我国检察机关的性质和行政诉讼的特点看，行政检察监督应包括检察机关对特定违法行政行为和行政诉讼活动两方面实施的监督。现行行政检察监督仅限于对已生效行政裁判提起抗诉，严重影响了法律监督机关法律监督职能的发挥。

行政权作为一项公权力，若无所制约，则极易被滥用而造成对于行政相对人的权利及社会公益的侵犯。行政检察监督的重点除了审判权之外，还有两大重点，也是难点，一是要如何排除行政权对行政诉讼活动的不当干预，二是要防止和制止在行政决策、行政执法中的重大行政违法行为。这需要监督和控制行政权的扩张和滥用，这种监督和控制可以来自多个方面，但其中最强有力的控制是以公权力制约公权力，检察监督就是以公权力监督制约公权力的重要制度安排。从前文的分析可以看出，现行的行政诉讼法对检察监督权的规定不能为检察机关在行政诉讼中行使法律监督权提供全面和坚实的制度支撑，不利于实现控权、保障人权的目的，因此，有必要重新配置行政检察权，重构行政检察监督制度，推进行政检察监督法治化。

二、行政检察监督权科学配置遵循的原则

（一） 法治原则

行政诉讼活动中检察监督权的配置必须符合法治的要求，有利于法治目标和核心价值的实现。法治的根本价值就在于将社会的强权纳入了法律的轨道，在一个社会中，对法治的威胁或危害主要不是来自于公民个人，而是来自公权力和作为公权力行使者的官员。因此，现代法治的关键、依法治国的精髓，就在于依法治权、治吏、而不是治民。法治首先强调的是公民个人的自由、平等和权利，其核心内容是要尊重、保障人权，为了保障人权就必须控制最易给个人权利造成侵害的公权力，而控制公权力的基本途径是依法，因此法治至少包括这样两点：一是法律至上权威的树立。这是法治和人治区分的关键，法律至上强调法律高于任何权力、任何其他规范和个人。二是法治之下必须有良法。良法首先要有好的法的形式，包括法律规范要明确、统一、不矛盾、具有普遍性、可行性、安定性等。其次，良法的内容必须正当，即法的内容要符合最朴实的价值：人权。法律必须保障个体的自由、平等、权利等基本人权，并且是以维护和促进个体人的权利和尊严为目标的，这是法治的灵魂所在。

关于行政检察监督权的配置也有学者论述，其认为检察机关的在行政诉讼中的功能定位和行政诉讼的目的密切相关，但在对行政诉讼的目的的认识上，学者们又有不同的观点。但在笔者看来，行政诉讼的目的只有一个就是法治的目的：尊重、保障人权，保障个体的自由、平等和权利，要实现这一目的，对行政权的控制就在情理之中，因此在尊重和保障人权与控权之间，控权并不是行政诉讼的终极目的和价值追求，控权只是实现尊重和保障人权这一目的的途径。因此，凡是有利于实现法治这一目的的制度设计和安排、权力配置都是有益的。针对现行行政诉讼法对行政检察监督规定不明确、可行性差的状况，在修改完善的时候，必须要坚持法治原则。

（二） 遵守宪法和法律的原则

遵守宪法和法律其实是法治原则的内在要求，之所以单独提出来作为一个原则，是因为法治原则过于宏观。相比较法治原则，遵守宪法和法律原则则较为具体。行政诉讼活动中检察权的配置要严格依照宪法和法律规定进行，要保持和宪法、法律规定的高度一致。我国《宪法》第一百二十九条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民检察院组织法对检察院的职权也有一些规定。在修改行政诉讼法，重新配置行政检察监督权的时候，不能和这些规定相背离。当然在完善行政诉讼法规定的同时，为了保证法律之间的统一，还会涉及到人民检察院组织法等法律对检察院职权规定的完善，因不是本文论述的重点，不再赘述。

三、立法中应关注的几个重点

（一）把握科学配置行政检察监督权的尺度

在强化行政检察监督职能上，大家基本达成了共识，但在检察监督权的具体配置上，学者们有不同的观点，比如能否对重大的行政违法行为进行监督，能否赋予检察机关行政公诉权，大家的认识就不一致。甚至有学者担心在强化检察监督职能的同时会导致检察权的扩大，担心膨胀的检察权无人监督。学者的这种担心不无道理，但这种担心应该可以通过制度的科学设置来消除。在检察权的配置上如何做到科学，就需要在扩大检察权和限制行政权、约束审判权之间寻求一个最佳的平衡点，而这个平衡点就是法治的最终目标：尊重和保障个体的权利、自由。在对检察权的制度配置上应和法治的这个最终目标保持高度的一致。在制度的设计上，在赋予检察机关行政检察权的同时，需要明确其责任和行为后果，同时在权力行使的程序上必须加以细化明确，从而保证检察监督权的行使不是恣意的。从另一个角度看，表面上检察机关的权力有所加强，但这种权力同时也是一种责任，权力越大，责任也重大，检察机关在获得权力的同时，承担更多的是责任。

（二）保证检察机关的权责的统一

通过权力责任的明确，使得检察机关明确自己应该做什么？明确检察机关不作为、消极作为、不合格作为的后果，做到权责统一。在过去的行政诉讼实践中，法院依法独立行使审判权受到行政权的不当干扰，行政相对人的诉讼权利难以落实，与检察监督不到位有一定的关系，导致检察监督不到位的原因之一就是检察监督权的规定不明确，太过笼统，使得检察机关在行使检察权时不能理直气壮，再加上对检察机关检察监督不作为规定的缺乏，使得检察机关没有行使监督权的压力。在修改行政诉讼法时应避免这种情况的出现。

（三）强化行政检察监督程序

在让检察机关明确应该做什么的情况下，进一步明确怎么去做。现有的行政诉讼法对行政监督程序的规定基本上是空白，在实践中，检察机关对已经生效的判决、裁定的抗诉也只是参照民事诉讼法的相关规定，随着行政诉讼法的即将修改，行政检察监督势必会得到加强，这已经在2013年12月公布的行政诉讼法修正草案中得到证明。面对着行政检察权的强化，对行政检察监督程序的细化规定是有必要的，要明确行政检察监督的环节、形式、期限等。过程进行的如何会直接影响过程后的结果，明确行政检察监督程序，强化对行政检察监督过程管理的目的在于做好检察监督的事中监控，进一步提高检察监督的实效。

四、行政检察监督权完善的具体制度设计

（一）明确行政诉讼检察监督的原则

原则是纲领性的东西，行政检察监督权的具体配置、运用的程序、行为的后果等的制度设计必须体现检察机关在行政诉讼中实行法律监督应遵循的原则。原则为具体的制度设计限定了界限，也为行政检察权运用的责任追究提供了一个最终的标准。具体应遵循哪些原则，学者们的观点各不相同，但大都认为检察监督应遵循合法性原则、独立性原则、中立性原则、不代行权利（权力）原则、必要性原则等。合法性原则强调检察机关的监督权利、监督方式等必须有明确的法律依据。独立性原则指检察机关独立行使检察权，这是司法独立的一部分，也是保证检察监督效果所必须的。中立性原则强调监督的立场公正，不偏向任何一方。不代行权利（权力）原则包括了两个方面，一个是在本应其他公权力监督的情况下，要尽可能发挥其他公权力监督的作用，而不能越俎代庖。二是当事人能够通过审判获得救济的情況下，应引导当事人寻求司法救济，主张权利，这在行政公益诉讼中体现的非常明显。

（二）明确行政检察监督的范围和程序

在修改行政诉讼法时，应在原有规定的基础上进一步明确检察监督的范围。监督的范围上具体包括：一是立案监督。对法院在行政诉讼立案环节存在的应当立案而不予立案、不及时立案、立案程序不规范等行为进行监督，解决人民群众立案难的问题。二是对审判过程中审判人员的违法行为进行监督。三是对审判结果的监督。在保留现有的对法院的判决、裁定监督规定的同时，建议借鉴民事诉讼法的规定，增加对行政赔偿调解书的监督。 四是执行监督。这一环节需要强化、细化规定，明确审判机关的执行职责、行政机关和行政相对人拒不履行职责的责任，检察机关在执行环节的介入。这一点在行政诉讼法修正草案中没有得到足够重视，建议在后面的修改中强化检察机关在诉讼执行环节的作用，从而真正缓解执行难的问题。五是对行政机关特定违法行为的监督。主要是对行政机关损害公共利益的重大行政违法行为，建议设置检察机关通过诉讼形式监督的制度。当然这种监督必须严格限定条件，而且对行政机关此种行为的监督也不应仅限于检察机关，也应包括其他主体的监督，因此在有其他主体主张诉讼的时候，检察机关就不应介入。行政检察监督的具体程序和监督的范围是密切联系在一起的，在明确检查监督范围的同时，应当同时明确在行政诉讼的各个环节上，检察机关行使检察监督权的具体程序，从而达到约束检察权的作用。

（三） 明确行政检察监督的方式

针对不同的监督范围和不同的监督对象，应在保留现有抗诉监督方式的同时，增加更为灵活多样的方式。例如，可以借鉴民事诉讼法的规定，增加检察建议的方式，针对法院或行政机关的不当行为，提出检察建议。此外还可以增加纠正违法通知的方式。检察建议和纠正违法通知的方式的运用使得对行政诉讼活动和行政行为的的监督真正贯彻到整个行为过程中，达到防患于未然，避免或减少因判决结果违法而抗诉或因行政行为重大违法而被起诉情形出现的目的。这和现有规定的单纯等到判决结果下来了，再去看判决、裁定有没有违法的情形存在，是两种截然不同的实效。除此之外，还可增加行政公益诉讼制度。如今，对公民个体权益的保障正在逐步加强，但涉及社会公共利益的保障仍缺乏有效机制。建议设置行政公益诉讼制度，现代法治的最终目标是保障个体的权利、自由等，而公益诉讼制度恰恰是对现有制度对个体权利保护不足的一个补充和完善。在行政公益诉讼已经成为诸多发达国家制度选择的背景之下、在我国社会主义法律体系已基本形成、行政公益诉讼较多理论研究和一些实践经验的基础上，在我国行政诉讼法中设置行政公益诉讼制度具有很大的可行性。在规定时应明确包括检察机关在内的公益诉讼主体的顺序，避面出现诉讼主体不明的尴尬和障碍。行政诉讼法修正草案虽然扩大了检察机关的抗诉范围和监督的方式，但并没有赋予检察机关行政公益诉讼权，希望在后续的研讨过程中，行政诉讼法修正草案能完善这一点。

科学的法律制度是推行法治的基础。相信在法治的框架之下，通过对行政检察制度以及其他行政诉讼制度、相关法律制度的完善和实施，全社会的的法治精神会得到进一步的加强，法治中国之梦的实现也会增加一项稳固的制度保障。

参考文献：

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