浅析现行保外就医制度存在的问题及完善措施

刘家红　朱琳

摘 要 保外就医作为我国刑罚执行制度的重要组成部分，充分彰显了人道主义，对罪犯改造以及社会主义法治文明的建设有着重要意义。随着我国司法改革的不断深入，对罪犯的人权保障尤为重要，保外就医作为一项刑事执行的变更措施，是给予罪犯人道主义待遇的主要手段。然而，近年来的司法实践证明，保外就医制度中仍存在一些问题，需要进一步完善。

关键词 保外就医 刑事诉讼法 《罪犯保外就医执行办法》

作者簡介：刘家红，桂林市中级人民法院，主检法医师；朱琳，桂林市中级人民法院。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-051-02

保外就医，是指对依法判处无期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯，由于患有严重疾病不适宜在监狱执行刑罚，同时其已不具有社会危险性而采取的变更执行方法。我国目前对该制度的法律文件只有《监狱法》《刑事诉讼法》《罪犯保外就医执行办法》等少量立法，对保外就医制度的规定不够完善，给企图逃避法律制裁的罪犯以可乘之机。新华网南宁7月6日电，网曝广西某县国土局原局长在2010年7月因受贿罪被桂林市某人民法院判处有期徒刑十年，法院判决后，该局长并没有被送往监狱，在2010年11月至2013年12月期间，该局长不仅开车往返于区内各大城市之间，甚至乘飞机前往山东四川等地。作为监外执行的一种方式，保外就医虽然没有解除刑罚，但其效果却与解除刑罚无异。这就使得保外就医成了获刑人员逃避法律制裁的温床，成了他们“逍遥法外的通道”“逃避改造的避风港”。 2011 年 3 月 19 日发布的《最高人民检察院工作报告》显示，仅 2010 年，我国检察机关就纠正不符合保外就医条件、程序或脱管漏管 555 人。2013 年 3 月 10 日，在十二届全国人大一次会议上，最高人民检察院检察长曹建明在工作报告中介绍，五年来，检察机关开展保外就医、职务犯罪罪犯刑罚变更执行等专项检查，纠正减刑、假释、暂予监外执行不当 52068 人。2014 年 1 月 8 日，司法部部长吴爱英在北京召开的全国司法厅（局）长会议上表示，要深化狱务公开，进一步健全和完善减刑假释保外就医依法公开制度，充分说明了完善保外就医制度、解决保外就医现存问题的重要性。

由此可见，在实践中，现行保外就医制度还存在许多亟待解决的问题，笔者结合工作实践，分析问题出现的原因，并提出了一系列完善措施。

一、保外就医制度存在的问题

随着社会关系的发展，保外就医制度也出现了个别滞后性、局限性。

（一）立法不够完善

首先，我国法律第一次对保外就医制度进行规定是《中华人民共和国劳动改造条例》，但该法规仅仅规定“病情严重可以保外就医”，并未对适用对象及实用程序作出具体规定。1979年《刑事诉讼法》第157条首次明确规定了保外就医的适用条件和范围，但对程序、监督等方面的规定还是存在漏洞。1990年的《罪犯保外就医执行办法》确定了该制度适用的对象和程序，但该规定属原则性规定，缺乏实践性，并不能作为法律决定的大前提适用。

其次，法律概念界限模糊。根据法律规定，被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可准保外就医：身患严重疾病的；身体残疾、生活难以自理的；年老多病，失去危害社会可能的。罪犯不准保外就医的情形：一是被判处死刑缓期二年执行的罪犯在死刑缓期执行期间的；二是罪行严重，民愤很大的；三是为逃避惩罚在狱内自伤自残的。这一规定给了司法机关很大的裁量权，比如，社会危险性的界定是否能用服刑期间的长短进行衡量？自伤自残是否应当考虑罪犯的观态度是单纯逃避法律追究还是真诚悔过？这样便将是否保外就医的决定权交给了司法机关，导致在实际执行过程中可控制性太弱而失去制度本身的价值。

（二）鉴定程序不明确

首先，鉴定主体不明确，权责不统一。新《刑事诉讼法》的修订，明确了保外就医应由省级政府指定的医院出具证明文件，由于医院不是专业的鉴定机构，法律也没有对鉴定医师的资格作出具体规定，因此若其徇私舞弊，弄虚作假，不能援用《刑法》伪证罪或出具证明文件失实罪追求其法律责任，这个法律漏洞，使鉴定主体更易逃避法律责任，助长了个别不良医生虚假鉴定的胆量。同时，各医院的技术水平不同，对病残标准的理解和掌握不同导致鉴定工作不易统一，从而助长了权钱交易的出现，进一步导致了以保代放和收监难等问题。由于医院出具的证明文件文件不能定义为鉴定意见，故不能使用刑事诉讼中证据的有关规定，故该项证明文件的法律性质值得商榷，我国法律也没有明确证明文件的法律地位，只能作为监外执行审查的参考，没有相关法律予以规制，这个法律盲区使很多不法分子有机可乘。

其次，鉴定标准陈旧。罪犯保外就医伤残鉴定依据仍然是1990年司法部、最高人民检察院、公安部联合颁布实施的《罪犯保外就医疾病伤残范围》，该标准的制定并没有最高人民建法院的参与，造成实际执行过程中的脱节现象。随着治疗手段的提高和医学的发展，在服刑期间，一些疾病依靠先进的治疗手段已经能够治愈，无需保外就医，这就体现了法律规定与社会发展变化的不一致性及法律的滞后性，需要对立法作出修改或及时作出法律解释来解决上述矛盾。

最后，鉴定环节易弄虚作假。由于没有对鉴定程序及法律责任作出明文规定，在实践过程中，某些获刑官员更易利用在位时的人际关系网和深厚人脉，弄虚作假，通过非正当手段，自己通过保外就医逍遥狱外，这种行为严重损害了法律的强制性以及司法权威，应当采取有效手段加以制止。另外，也可以争取被害人的意见，如因客观情况所限无法征求，应当注明主要原因。

（三）监督环节薄弱

从以往司法实践来看，违法保外就医现象频繁发生，除法律漏洞及鉴定环节问题较多之外，事后监督乏力也是造成以上问题的重要因素之一。

首先，司法机关监督环节薄弱。根据法律规定，在刑罚执行过程中需要保外就医或法院审判时决定保外就医的，应当将《暂予监外执行决定书》抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关，由检察院对该决定提出意见，送交决定机关重新审查。但在实践过程中，由于检察院不是审判或执行的机关，对该决定书的审查只能停留在书面审查阶段，缺乏有效的实施细则，并不能起到实质的监督作用，效果也有待观察。另外，决定机关与罪犯居住地的公安机关联系不够密切，双方得不到有效配合，导致被保外就医的罪犯出监后不能及时到派出所报道，造成了脱管漏管的现象。

其次，缺乏对取保人的监督管理。对于保外就医的罪犯，根据法律规定，“由取保人领回到当地公安机关报道”，作为一项严肃的执法活动，将管理权直接交给取保人，法律并没有明确决定机关与执行机关的衔接机制，虽然有关法律规定了保证人的义务，但是没有规定保证人不履行法定义务的后果，便导致了许多担保人没有尽到担保义务，甚至与罪犯串通进行违法行为，使得保外就医失去实质上的意义。

此外，保外就医执行期间，监督的职责主要有社区和各级公安机关负责，但是对于具体的监督检查内容缺少可操作性的规定，由于公安机关无法兼顾狱外的执行，而将罪犯交给所在社区进行监管，由于我国的社区矫正工作尚处于初级阶段，因此在具体工作中更易出现罪犯脱管的现象。

二、关于保外就医现存问题的完善措施

（一）完善有关立法

作为监外执行的主要途径，保外就医制度是刑罚变更执行的重要途径。目前我国关于保外就医的规定散见于各个基本法律，《刑法》与《刑事诉讼法》的规定固然权威但又过于原则，缺乏实际的可操作性，为了促进保外就医制度的有效实施，应当制定统一的监外执行或保外就医法律法规，形成规范的法律体系，使其原则化简约化的规定更加具体实际，同时应当对个别法律概念进行重新界定，明确适用范围，增强具体应用的可操作性。此外，应当更新疾病的标准程度，对于一些现行医学手段可以治愈的疾病应当被排除在标准之外，出现新的恶疾应当及时纳入标准，防止罪犯小题大做，以易愈疾病骗取保外资格。最后，有关立法应当加大检察机关的权力，确定明确的实施细则，使其有效地制约监狱系统关于保外就医的决定权，从而防止腐败的发生。

（二）加强程序监督

首先，可以取消医院出具证明文件的规定，将法医鉴定纳入保外就医制度。法医兼具司法人员和医务人员双重身份，具有专业的法律和医学知识，而医院的疾病诊断证明是医生通过检查患者， 作出诊断后， 代表医院出具的疾病证明， 它和法医鉴定是很大区别的， 前者侧重于诊断、治疗， 而后者侧重于诊断的真实、准确， 其更重要的是对法律负责。现今医学的不断发展，政法机关已经陆续建立的法医机构，其丰富的司法经验，在司法实践中越来越突出，具有专门医学知识和法律知识的法医担任保外就医工作的鉴定人是切实可行的。同时，坚持对罪犯的严重疾病进行法医学鉴定，能够保证证明文件的准确性和真实性，从而提高执法水平，保证办案质量。此外，也可将保外就医鉴定纳入司法鉴定管理体制，保外就医中的鉴定人的地位就相当于司法鉴定人，在享有鉴定权的同时要承担不利的法律后果，例如，保外就医鉴定人弄虚作假可根据刑法以伪证罪追求其刑事责任。

（三） 加强执行监督

首先，加强检察院和公安机关的监督机制。检察机关是贯穿整个保外就医制度的监督主体，所以检察机关应当严格履行自己的职责，结合本部门的职能，做到事前与事后监督相结合，发现有关人员有徇私枉法、行贿受贿等行为，加大查处力度，对相关职务犯罪深入查办。此外，发现保外就医罪犯有脱管漏管现象应当建议公安机关加大力度进行考察，不符合条件予以保外就医或保外就医后出现不符合条件情形的，应当及时通知监狱部门收监执行。目前，地方司法机关工作并不繁重，可以安排专职人员负责保外就医工作。

其次，建立奖惩结合的执行标准，完善配套措施。新修订的《刑事诉讼法》规定，在监外执行期间脱逃的，脱逃期间不计入执行期限，这是一种惩罚制度，同时也可以在相关立法中规定，保外就医期间改造表现良好、认真接受治疗的罪犯可以延长保外就医时间或者予以减刑假释等，促使监外执行人员积极履行法定义务，服从法律监督，保障司法权威，体现“教育与惩办”相结合的原则，达到减少和预防犯罪的目的。

参考文献：

[1]《最高人民檢察院工作报告》.

[2]王伟.被司法程序遗忘的角落.中国监狱学刊.2004（1）.

[3]盛国君，如何完善保外就医制度.中国监狱学刊.1999（2）.

[4]“保外就医，漏洞百出”：程序不严监督不力配套不够，法制日报.2001 年12月29日.