新型城镇化背景下城乡规划的转型思考

张炳良

德庆县城乡规划管理服务中心

摘要：随着新型城镇化战略的提出以及我国城镇化发展进入转型提升期，城乡规划编制的理念、重点与技术方法等也面临相应的转变。文章从促进城乡协调差异化发展、探索先发地区的存量规划模式、探索以人为本的城市设计和低碳生态社区规划等方面探讨新时期城乡规划的转型应对之举。

关键词：新型城镇化；城乡规划；转型思考

改革开放后，我国的城镇化是伴隨着市场化、全球化而起步和发展的。伴随着经济、空间的高速增长，城乡规划采取的是以增长为基本导向的依赖路径，增量型、蓝图式规划是这一时期的主要规划类型。不过，随着国际环境倒逼机制的形成和国内社会经济结构的深度调整，在支撑经济高速增长的动力终结之后，我国的经济社会发展面临全面转型。伴随着城镇化进程中城乡差距扩大、环境恶化、资源约束、社会矛盾和传统流失等问题的凸显，地方发展转型的意愿已日益强烈，传统以增长为导向、片面关注城市的规划模式已不能适应现实发展的需求。

一、城乡规划的转型背景

人才是新型城镇化的核心，新型城镇化的重点在于处理好城乡二元结构、区域二元结构和城市内部二元结构，新型城镇化战略基于促进城镇化方式的全面和根本转型而提出和实施，相当于开辟了一条新的城镇化发展道路，这条发展道路以促进生态文明、增强城乡之间的优势互补、以人为本、优化环境、节约资源为主要宗旨。具体来说，在指导思想上，要实现从以物为本向以人为本的转变，着力于促进人的全面发展，发挥人在城市化发展中的巨大作用；在动力机制上，要实现从重视农业经济、工业经济、商业经济为主向重视城市经济为主的转变，保持工业经济和商业经济，即第二产业和第三产业的协调与均衡发展；在发展重点上，要实现从重视规模扩张向重视功能、作用扩张的转变，不可偏重于城市规模的扩大，要把心思更多地放在城市的职能和质量上，发挥其在带动工业化的发展，提升城市居民水平、与农村优势互补的巨大作用；在空间形态上，要实现只把大城市作为中心城市向大、中、小城市协调发展的转变，大力促进城市群的出现；在城乡关系上，要实现只重视城镇发展而忽视乡村发展向城乡互相带动、共同发展的转变努力促进城乡一体化格局的形成；在制度创新上，要从自下而上的探索向顶层设计和基础创新相结合的政策保障方向转变。

二、城乡规划的转型思考

最初的城镇化在向新型城镇化转变，城乡规划的主要任务也要随之改变，具体来说，城乡规划不再简单地为了满足人民的基本需求，而是要统筹城市与乡村、经济与环境、人口与资源的合理、科学的发展。基于此认识，规划工作者应将新型城镇化“以人为本、科学发展”的核心要求作为规划工作的基本原则和出发点，着重强调对区域协调、城乡统筹、环境品质提升与生态空间约束等社会、环境及生态方面的分析，并落实到空间层面，同时予以政策保障。不能单向地追求经济效益而忽略对环境的保护，不能只促进城市的发展，还要依托城镇的有利条件带动周边乡村的发展，尽可能不要因为人口过快增长而导致人均资源占有量少、分配不均匀等问题的出现。

1、城乡规划的任务重点

城乡规划作为空间资源合理配置的重要手段、上级政府的宏观调控工具和城市发展的重要公共政策，从宏观到微观保障了空间资源配置、监管的完整性。在新型城镇化背景下，城乡规划需要聚焦以下两方面的内容。区域协调，整个世界都处在普遍联系之中，任何事物都无法脱离与其联系着的其他事物独立发展，城镇的发展与乡村的发展就是一个典型的案列，

要想促进整体经济的发展，就要注意区域协作，以此促进资源的合理规划与利用，实现资源利用的最大化利用价值，同时要保证城镇与城镇之间的协调发展，不能一个劲儿地只发展大城市，小城市的发展也不能滞后，否则的话，很容易产生木桶的“短板效应”。与传统城镇体系规划相区别，新型城镇化背景下的城乡规划更加注重功能、形态、结构、设施与政策之间的协调。城市内部优化提升，目前，我国城市发展的重点是改善城市环境，增强城市功能、宜家宜居、增强多元化、包容性，为了进一步促进城市化的进步，就不能把重点全部放在空间扩张上，必须兼顾城市各方面的综合发展，在发展中解决城市运营效率低、城市功能品质不高和城市内部发展不平衡等问题。

2、城乡规划的转型挑战

规划的目标理念向以人为本转变，在新型城镇化背景下，要求把人作为城市规划的核心，把提升城市居民的生活质量和生活水平作为终极目标。规划师需重新审视自己的社会责任，为实现自身的社会价值努力工作，在工作中更加强调对社会问题的研究与分析，提出并着力解决社会问题，从注重人口规模转向注重人口结构分析和人的需求研究，从片面关注城市居民转向全面关注城市居民、进城务工人员、农村居民及留守人口的社会需求，树立城市居民与农村人平等的观念，把二者身份不平等的观念扼杀在摇篮之中，并以人的视角进行规划和设计。这不仅仅是规划目标理念的转变，还会涉及到空间话语体系的变革。规划的价值观向社会、经济、文化及生态多元价值观转变，在经历了空间超常规的快速发展之后，如今先发地区的城市空间框架基本拉开，而环境、社会、文化及特色等方面的问题开始凸显，传统专注于空间增长的宏观结构规划已不能解决新时期的城市问题。以经济增长为基本导向的依赖路径要逐渐向统筹经济、社会及环境均衡的科学发展路径转变。城乡规划必须适应城市发展模式的价值观转换。要坚持科学发展观，统筹各方面的均衡发展，这样才能跟上时代步伐，促进社会的整体发展。

三、城乡规划的转型应对

1、促进城乡协调差异化发展

城乡生态和空间的协调发展是城乡协调发展的本底和前提，其核心是要保护农业和生态资源，保存人类赖以生存的自然环境，为可持续发展创造条件。所以，规划城乡发展的时候，要在保护、认识自然的前提下利用自然，切不可以牺牲环境、破坏大自然为代价进行城市规划，加强农村的生态文明建设，保护城市周边以及附近农村的湿地资源和土地资源，在更大程度上缓解城市用水紧张、土地资源紧缺以及人均占有量不足的严峻问题，充分利用大自然给予的财富，加强城市与农村的共享。

2、应对城市发展阶段变化，探索存量规划模式

目前总体规划面临的是量大面广且日益成熟的城市建成区，规划主导范式开始从增量规划向存量规划转变。在国内一些大、中城市开展的总体规划修改实践中，已经普遍遇到上述问题。其基本的应对思路是，在有限的空间框架里，通过中观结构的优化和空间秩序的梳理，以及优势战略资源的整合、重组，达到功能、品质和效率提升的目的。因此，在当前阶段，总体规划的核心要素有待从适建土地空间向优势战略资源转变，总体规划的空间视角也有待从分立向统筹、从宏观结构向中观秩序转变。

结语

“以人为本、科学发展”是当前新型城镇化战略的核心内涵。随着我国城镇化发展进入转型提升期，城乡规划编制的理念、重点与技术方法等也面临相应的转变。总的来说，在新型城镇化背景下，城乡规划的主要任务已经从满足基本的增长需求向促进城镇化转型提升，统筹社会、经济及环境均衡的科学发展转变；城乡规划的工作重点向区域协调、城乡协调和城市内部的优化提升转变；满足各方面的基本增长需求已经跟不上城镇发展的大步伐，也不能作为主要任务继续存在，而坚持“科学发展观”，缓解人口与环境、资源之间的矛盾，经济发展质量与发展速度之间的矛盾；城乡规划的工作重点向区域协调、城乡协调和城市内部的优化提升转变；城乡规划的目标理念向“以人为本”“生态文明”转变。

参考文献：

[1]邹军.经济转型和新型城市化背景下的城市规划应对[J].城市规划，2011（2）

[2]张京祥.增长主义的终结与中国城市规划转型[J].城市规划，2013（1）

[3]赵民.城市总体规划实践中的悖论及对策探讨[J].城市规划学刊，2012（3）