地方政府公共服务供给模式比较研究

夭凯民

摘 要：随着新公共管理理论、新公共服务理论等理论的进一步发展和英国等国家的实践经验，公共服务供给打破了原有的政府单一供给模式，向多元化供给模式发展。结合武汉市在城市建设和公共文化服务两个领域的供给现状，分析对比了引入市场的多元供给模式和政府主导的单一供给模式。对优化我国公共财政支出结构、提高公共服务供给水平和效率进行了探讨。

关键词：多元供给；单一供给；武汉市

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）27-0001-02

引言

在传统的公共物品供给模式下，为了保证公共物品的公共性和公平性，由政府进行公共物品的生产和供给，成为了理所当然的事。由于政府部门的垄断性和官僚主义造成了公共物品生产成本高而供给效率低下，“政府失灵”现象促使人们反思公共物品的供给模式问题。20世纪80年代，奥斯本等人提出的企业家政府理论将市场机制引入公共部门，掀起了“新公共管理运动”。源于对新公共管理运动的反思，美国著名公共行政学家登哈特等创立了新公共服务理论，主张政府部门官员在对公共组织的管理过程中应该承担主要的职责，政府应服务而不是掌舵。在这些理论的基础上，萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》中提出了“民营化”的概念。作为一种服务机制的民营化，是指出公共服务的供给应该充分发挥和依靠民间机构的力量，尽力减少对于政府的依赖；而作为一种新的治理模式的民营化，最为显著的特质就是将市场机制引入政治领域。随着理论研究的不断深入和各国的改革实践，公共物品的供给由传统的政府单一供给模式向多元供给模式发展。

本文以武汉市为例，通过对当前地方政府公共物品不同的供给模式进行比较，分析对比不同模式背后的理论逻辑和运营方式，以及两种模式的供给效果。基于不同公共物品供给模式的对比，希望对地方政府提高公共物品的供给水平和效率能有所启示。

一、地方政府公共物品供给的不同模式

（一）引入市场的多元供给模式

多元化供给首先作为一种治理模式，是基于对“公共物品是否必须由公共部门来生产产生的”的反思产生的，将公共物品的生产和提供分离开来。其次作为政策，是将市场机制引入公共物品的供给机制当中来，政府资本逐渐减少份额甚至退出公共物品供给市场。

多元供给模式在城市基建领域最为常见。自2002年12月，建设部颁发了《关于加快城市公用行业市场化进程的意见》，首次明确并放宽了特许经营的范围，鼓励社会资金，包括外资和国内资本参与市政公用设施的建设。我国在地方公共物品供给多元化的道路上已经进行了许多有益的探索。目前我国公共物品多元供给模式主要有：BOT（建造—运营—移交）或BT、合资模式、直接购并模式，以及后来兴起的PPP（公共私营合作制）模式。

BOT是当前我国公共服务供给多元化的主要模式。BOT方式的基本运作模式是：由项目所在政府或其授权机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，私营机构作为项目的投资方和经营者安排融资，开发建设项目并在约定的时间内经营项目获取商业利润，协议期满后将项目转让给相应的政府机构。私营机构只有BOT项目的有限经营管理权，而不具备项目的所有权和自由处置权；有BOT项目的设计、施工权，而不是规划权。

BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。从2008年开始，武汉市相继出台了《市发改委、市建委、市财政局、市法制办关于做好政府投资项目BT融资建设管理的通知》等文件，为BT项目进驻武汉打下了制度基础。2009年，武汉大道（黄浦大街—金桥大道快速通道）、二环线汉口段、白沙洲大道、沙湖大桥等四大项目成为武汉首批BT融资建设模式项目。4大项目总投资130亿元，由中国—冶和中建三局两大集团出资建设。按照武汉市政府与两大企业约定，四大工程用两年时间建成，验收交付使用后，政府分3年时间“回购”。地铁集团作为政府回购的实施人，加上还款期间产生的利息等财务成本，地产集团一共要替政府偿还160亿元。政府主要通过出让土地等形式偿还回购款。

采用BT模式融资建设四大工程，取得了良好的社会效益。（1）资金保障：四大工程2008年就列入武汉在建计划，受制于资金问题而一直没有启动。采用BT模式融资后，四大工程已经于2011年7月如期竣工。（2）工期更快：根据行业测算，采用BT模式进行四大工程建设，至少使市民提前3年享用这“三路一桥”。（3）促进生产：BT模式的采用，使得企业能够在工程的各个环节整合资源，获得最大的效益。也使得企业的生产任务增加，解决了企业生产任务不足的问题。

BT模式已经成为武汉融资模式的主流。“十二五”期间，武汉市城建投资将高达2 800亿元，其中一批大项目将采用BT模式建设。而与此同时，武汉政府也积极开发多种融资渠道，从城市基础设施的投资、建设和运营等环节中逐步退出，并通过政府购买服务的方式，设计出合理的城市基础设施盈利模式，吸引社会资金进入城市基础设施市场。

（二）政府为主导的单一供给模式

单一供给模式，即传统的公共物品供给模式，单一的以政府作为公共品的供给主体，依靠行政计划和垄断地位，实现政府提供。由于公共物品本身具有“非竞争性”和“非排他性”，市场均衡不能够促成公共物品的有效供给，并极容易出现“搭便车”等现象。市场失灵为政府提供公共物品提供了理论基础。在单一供给模式下，政府作为唯一的供给主体，主要体现在政府要承担公共物品的生产、供给、监管等责任，所需资金也完全来自于财政拨款。而公共物品的提供动力来源于政治动员。即应中央政府的决策要求，各地方政府在同一时期内集中提供某项公共品。

公共文化服务是典型的单一供给模式。2014年3月武汉市武昌区政府联合武汉大学政治与公共管理学院，对武昌区公共文化服务状况进行调研，对辖区内图书馆、文化服务中心、文化室等公共文化设施进行了全面的统计。调查显示，95%以上的公共文化场所都归属于社区或街道，主要工作人员都是在编人员，所需资金绝大部分依赖于财政拨款。endprint

调查也显示出，武昌区公共文化服务供给基本上达到了全范围覆盖，但公共文化服务的质量不高。主要体现在：（1）公共文化基础设施缺乏：90%以上的社区图书馆两年没有购置新图书，绝大部分社区文化室的电子阅览室配置没有达到国家要求等。（2）特色文化活动缺乏：除少量社区外，绝大部分社区缺乏特色文化活动，没有针对特定人群的活动，难以发挥带动社区居民，丰富居民精神文化生活的目的等。（3）运营状况不佳：社区文化室、图书馆等公共文化场所难以保证开放时间，缺乏与公众的反馈机制，不能实现供给与需求的对接等。而在公共文化服务质量不高的背后，我们不应该忽略的一个事实是：80%以上的公共文化服务机构近三年没有获得公共财政的建设拨款。

二、优化供给模式，提高公共物品供给水平和效率

（一）明确划分政府财权与事权，加大公共服务的财政投入

当前地方政府在公共服务供给中，首要面临的问题就是资金不足。分税制改革是我国财政体制改革的重要举措，但由于中央与地方之间的事权一直缺乏明确的法律规定，使得地方政府要负担的事权与财权相比要过多过重。2002年以来，地方政府承担大约70%的事权，却只拥有45%的财权。这种财权和事权严重不匹配造成部分地方政府财政困难，许多地方基层政府的财政收入仅仅能够维持政府机构的运转，更不用提将有限的财政资金投入到公共服务供给当中。公共服务市场化的一个重要作用就是用少量的公共财政资金进行引导，吸引社会资本的投入，达到“四两拨千斤”的效果。但如果公共财政本身就没有“四两”，怎么能够拨动“千斤”呢？对此，我国应进一步明确各级政府的支出责任，划定地方政府公共服务的供给范围。与此同时，也要进一步完善税制改革，确保地方政府有足够的财力保证公共服务支出。

（二）引入市场机制，创新公共服务供给模式

市场在资源配置方面的效率毋庸置疑，公共服务供给领域引入市场化已经成为一股势不可挡的浪潮。公共服务供给的多元化逐渐成为趋势。政府作为服务者、监管者、引导者，要根据公共服务的性质，做好市场化的制度设计，大胆引入市场资本。在公共服务的生产环节，不应拘泥于既有的模式或者套路，而应该根据公共服务的特点，拓宽融资渠道，灵活地组合融资方式。而另一方面，公共财政在公共服务供给领域的逐步退出，绝不意味着政府从公共服务供给领域的退出。相反，在公共服务供给领域引入市场化，更为考验政府的治理水平与智慧。市场的趋利性使得其在公共服务供给领域难免有损害公共物品“非竞争性”和“非排他性”的趋向。特别由于我国市场经济还不完善，市场化经验不足的原因，更为需要政府进行有效的管理。除此之外，有些公共领域，如公共文化服务，因其行业固有特点，难以引入市场机制，更为需要政府调整公共财政支出结构，重视此类非经济型公共产品。

（三）制度建设，打造公共服务市场化的稳定环境

通过市场化来创造公共服务供给新模式必须建立在完备、健全的法律基础之上。一方面，不是所有的公共产品供给都能够引入市场机制。在能引入市场机制领域的公共服务领域引入市场机制是共识，但如何实现有序引入以保证公共服务的公共性与公平性，需要法律制度来规范；另一方面，防范不正当竞争、责任追究机制、监督机制等都依赖于法律法规的建设。此外，要建立政府与企业长期合作的守诺制，政府在设定绩效标准时承诺不会因为平均标准的提高而单方面改变评判标准，承诺只要企业按既定标准提供公共服务便会与企业长期合作；政府在购回、偿还债务及公共服务经营权移交等方面，不能因为人事变动或市场波动而单方面不履行约定合同。

参考文献：

[1][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]韩宗保.论优化我国地方公共品供给结构的财政对策[J].福建论坛：人文社会科学版，2012（7）.

[3]辛方坤.中国地方政府公共服务供给状态实证研究[J].商业时代，2014（6）.

[4]王庆.我国地方政府公共品供给模式的借鉴革新——兼论管理生态理念[J].行政论坛，2013（5）.endprint