海洋渔业环境影响评价过程中的公众参与研究

2014-10-21任亚蒙

安徽农业科学 2014年31期

任亚蒙

摘要以推进治理体系现代化为目的，通过对海洋渔业环境影响评价过程中公众参与问题的实地走访，从法律、主体、过程、信息等因素分析海洋渔业环境影响评价过程中公众参与存在的法律制度不完善、主体代表性不强、海洋意识薄弱、参与度不高；参与侧重末端参与、参与途径不健全、意见处理效力不高；信息公开力度不大，信息真实性有待核实等问题。要解决这些问题建议：（1）完善现存的法律制度，明确规定公众享有的环境知情权与参与权，同时建立相应的信息公开机制、司法保障机制和公民诉讼制度；（2）在参与主体的选择上，应以有关环境影响评价范围内直接受益者或受害者为主；（3）建议多种途径相融合，并且将公众参与贯穿于整个环境影响评价过程之中。

关键词环境影响评价；公众参与；海洋渔业环境

中图分类号 S931.1 文献标识码

A 文章编号 0517-6611（2014）31-11217-03

Research on Public Participation in Marine Fishery Environmental Impact Assessment

REN Yameng （College of Humanities， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306）

Abstract From aspects of the law， the main body， process and information， through site visiting， the following problems： legal system is not perfect； main representative is not strong， the ocean consciousness is weak， participation is not high； participate in focusing on the end， the way of participation is not perfect， views on treatment effectiveness is not high； information publicity efforts is not big， to verify the authenticity of information and so on， which are existing in the public participation in environmental impact assessment process， were analyzed in order to carry forward the modernization of the management system.To solve those problems， several suggestions were put forward： perfect current legal system， establish corresponding information disclosure mechanism， judicial protection mechanism and civil lawsuit system； selection of participation mainbody should be the direct beneficiaries or victims of environment impact evaluation； combine a variety of ways， introduce public participation into the environmental impact assessment process.

Key words Environmental impact assessment； Public participation； Marine fishery environment

公众参与被确定为环境保护领域的一项基本原则已经被纳入国家法律条文中。海洋渔业环境影响评价中公众参与就是这一原则的具体体现。海洋渔业环境的质量直接关系到国家的经济和人民的生活健康。改革开放以前，我国海洋渔业生态环境一直保持着良好状态，但随着我国工业、农业的发展和人口的增加，渔业环境的污染也日益严重，在一定程度上制约了渔业生产的发展，同时阻碍了我国沿海城市经济的发展。因此，开发利用海洋渔业环境的同时，研究海洋渔业环境影响评价过程中的公众参与，可以让公众充分享受其所拥有的环境权，可以为推进国家治理体系现代化做好准备。

1 法律法规存在的漏洞

1.1 环境影响评价的范围受到极大限制

全國人大常委会出台的《中华人民共和国环境影响评价法》中规定，“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”、“对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书的建设项目”才允许公众参与评价。公众一方面对于“可能”和“重大影响”的认识容易受到建设项目所属单位的主观影响，而使公众参与的范围不易确定；另一方面“直接涉及公众环境权益”、“对环境可能造成重大影响”的价值判断由建设项目所在单位确认，公众只能被动接受结果。因此无论是从公众参与的范围，还是从公众享有的参与权利方面，公众参与都受到了一定程度的限制。

1.2 公民环境知情权缺失

海洋渔业环境知情权作为一种人权，是公众参与的基础和前提，但《规划环境影响评价条例》有关征求意见稿中并没有相关条文予以规范。《条例》第四条中只有“建立规划环境影响评价所需资料的信息共享系统”的规定，这显然是从行政管理的角度进行的规定，并不涉及公众拥有知情权的相关信息。按照有关规定，公众应享有知悉规划环境影响评价有关信息的权利，条例也应有专门的条文予以规定，否则公众参与便无从谈起。

2 参与主体存在的问题

2.1 参与主体代表性不强、单一

经走访有关海洋行政主管部门后发现，我国海洋渔业环境影响评价过程中公众参与的主体主要呈现出“政府主导型”参与、专家团体参与为主和零散的公众个体参与呈较少的现象。呈现这种格局的主要原因与我国长期的官本位管理环境密切相关。海洋渔业环境影响评价过程中，参与主体范围全面与否决定了公众参与的有效性，法律中规定海洋渔业环境影响评价过程中参与的主体“应该”包括直接和间接影响的利益相关者（组织），还“应该”包括没有受影响的NGO、专家学者。实践中公众参与海洋渔业环境影响评价主要依赖政府和相关领域的专家（团体），其中专家（团体）大多数都是受雇于政府部门、建设项目所在单位，从而导致主体代表性不强。在海洋渔业环境影响评价报告书编制和审批阶段，由于环境影响评价报告书编制人员对当地客观情况不熟悉，常常会依据个人的经验、偏好进行评价，导致出现许多问题，使得海洋渔业环境影响评价过程中公众参与成为一种“精英评价参与”，并不能体现建设项目所在区域所有公民的意愿，长江三峡水利枢纽环境影响评价即是例证^[1]。另外，面对该建设项目对海洋渔业环境造成的污染和危害，利益受到危害的参与主体，包括沿海地区的社区、土生土长的受教育程度低的依海的作业工人、渔民、港口附近的社会组织等利益相关者本身来说，面对海洋环境问题的复杂性、资金的投入、知识和技术设备的高要求，只能在对政府信任的基础上，将自身享有的环境权利委托于政府，并由政府部门代替他们对所在区域的海洋渔业环境进行管理、做出海洋渔业环境保护相关的举措^[2]。这种情形最终决定了海洋渔业环境影响评价过程公众参与主体主要依赖政府对海洋环境进行治理与保护，个体参与情况较少。

2.2 公众的海洋意识薄弱、参与度不高

在海洋环境保护问题上，公众的海洋环境意识在一定程度上预示着公众海洋环境保护行为，公众海洋环境保护行为的积极与否决定公众参与度，公众参与度的高低决定了海洋渔业环境影响评价过程中公众意愿的体现和沿海区域建设项目被公众的认可程度。与日本、菲律宾、马来西亚和其他周边的海洋国家相比，我国民众的海洋意识和观念还存在较大的差距，严重制约了海洋事业的发展。

从对海洋环境的认知来看，90%左右的大学生认为我国的版图只有960万km2的陆域国土，对于另外的300万km2的海洋国土，则完全不知我国的主权权利和管辖权^[3]；仅有46.3%的公众能准确地说出“6·5世界环境日”；45.5%的公众知道“12369环保投诉热线”，但是打过该热线电话的比例很低^[4]；仅有10%的人能正确说出他们所了解的环境保护概念的正确含义^[5]。事实证明，我国公众参与呈现出海洋国土意识、海洋环境意识薄弱，海洋知识普及度不高和准确率较低的特点。

“民生指数2006”调查结果显示我国公众的环境保护意识和环境保护行为均不及格，参与度处于“言而不行”的状态，公众参与的活动仅限于海洋渔业环境保护的公益活动^[6]。中国环境影响评价网中“公众参与平台”上山东省“烟台港西港区30万吨级原油码头过程”和江苏省“江苏王子制纸有限公司达标水排放方式变更环境影响报告书”两个项目公众参与的人数分别为2人次和0人次的真实数据^[7]，说明我国海洋环境保护事务中公众参与度不高的事实。

公众海洋意识薄弱和公众参与度不高问题的原因是多方面的。在我国，公民受教育程度普遍偏低，公众文化程度则偏低。文化程度显著影响公众的海洋环境意识，进而影响到公众的海洋环境保护行为。文化程度与环境意识明显地呈正比关系，文化程度越高，海洋环境知识越多，海洋环境意识越强，对海洋环境保护事业的参与度就越高，环保行为越积极。因此受教育程度影响了公众的海洋环境意识。另一方面，海洋环境强的外部性决定了一个沿海地区的海洋环境在受到污染时会损害相邻地区的环境利益，反之它的环境改良效果也会被其他地区分享。公众参与海洋渔业环境影响评价的过程中付出的时间、金钱和精力，但这并不能排除其他人与他同时享受由此带来的好的海洋环境，成本则由自己负担，利益却被大家一起分享。因此，公众参与个体就会选择等待集体中的其他个体来保护海洋渔业环境，自己免费享受其带来的利益。久而久之，公众参与的主动性也会逐渐减低，海洋渔业环境出现“公地悲剧”现象。

3 参与过程存在的问题

3.1 公众参与侧重“末端参与”

目前，我国海洋渔业环境影响评价过程中的公众参与是由环境影响评价单位接受委托后，进行具体实施。公众个体参与一般是在项目立项审批后，有些是在项目初步设计阶段，甚至是施工建設后进行，导致该项目在海洋渔业环境影响评价从筹备阶段开始公众参与的内容就是空白。因此，出现公众不能及时、准确地掌握有关项目信息，对有关项目可能存在的重大环境问题把握不准的状况。

实践中，我国公众参与主要倾向海洋环境污染、海洋生态破坏之后的事后举报、受害者举报、环境问题引发的群体性事件等参与模式，某市“7·28”事件即为很好地佐证^[8]。某造纸企业所排工业污水对吕四渔港及其附近的公民生活、健康造成严重影响，由此引发环境公共事件。该事件中公众参与阶段是污染破坏之后，事件爆发之前吕四渔港附近的居民对“排海工程”并不知情，同时，企业也没有相关的公众参与材料、信息证明前期有公众参与活动存在。

公众的这种“末端参与”的根源是因为我国有关海洋环境影响评价法的缺失，现有《环评法》内容的不健全，不能有效保障海洋环境影响评价过程中的公众参与，公众不能充分认识到自身参与的重要作用，问卷填写的随意性大，认为环境问题该由政府解决，使环境影响评价中的公众参与流于形式^[9]。

3.2 公众获取信息和参与途径的不健全

公众参与度取决于环境信息的获取量，信息获取量又取决于获取途径和参与途径的健全与否。我国公众获取海洋环境保护信息的渠道有限，近70%以上的公众依赖报纸和电视获取环保信息，公众对环保信息下情上达的渠道更不熟知，几乎半数的公众首先选则向居委会和街道办事处反应自身关注的海洋环境问题，而不会拨打12369环境问题举报电话^[10]。

法律规定公众参与的途径包括，调查公众意见、专家咨询意见、座谈会、论证会和听证会等形式，座谈会、论证会等其他参与途径缺乏法律的规范，流于形式。鉴于听证会参与途径存在前期准备较长、耗费人力、物力较大等问题，虽然法律中就听证会途径作了明确规定，但是实践中公众参与途径较为单一，以卷调查为主^[11]。在没有时间限制的情况下，问卷调查可以用最小的价格直接征询大范围人群意见的优势，同时其缺点也较为明。由于海洋环境影响评价的时效性，在有限的時间、经历等条件下，往往调查范围窄、调查对象少，代表性差；公众通过调查人员现场简单的介绍，了解项目的有关信息，在较短时间内做出判断；问卷本身设计不够科学，不同类型建设项目，环境影响评价单位设计的问卷却大同小异，不能真实地反应项目特色^[12]，问卷的发放具有一定的倾向性^[13]。网络时代的到来，用新闻媒体、传真、E-mail等参与途径向有关单位提出书面意见比较少，互联网参与则流于形式。国家海洋局的网站上采用网络征询公众意见相当少，积极主动参与人数也相当有限^[14]。

3.3 公众的意见处理及其回应效力不高

有效的公众参与必须是公众意见被认真考虑的参与。虽然公众意见并非也不可能全部被采纳，但必须给予充分的重视和考虑。并向公众告知结果，即使是拒绝，也应当给出令人信服的理由。如果公众意见不能被认真考虑并给予回应，那么参与就成为一种表象的“假参与”，对于参与者本身毫无真实意义可言，因此回应公众的参与和参与的机会本身同样重要。然而，《环境影响评价法》仅规定了环境保护相关行政部门“在报审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不予采纳的说明”，并没有规定评价者对公众的意见加以反馈、在公众意见的基础上修正环境影响报告书并加以公布，也没有对向负责审批的有关行政机关必须对规划或建设项目的审批内容和结论公布于众的法律原则^[15]。“核四厂与八里污水处理厂的设厂环境影响评价草案内容中均没有规定建设项目单位如何回应公众参与主体的意见，是否应在环境影响评价书中写出各方的意见，并分别答复此等意见是否被采纳的理由”^[16]，在收集意见后，不见回应公众，导致公众参与流于形式。另外，有意对公众参与的评价意见回应是一回事，如何回应却是另一回事。能将回应的内容有效传递出去的方式不止一种，环境影响评报告书定稿的附录中加入对于初稿评论意见的回应不失为一种好方法，此外还可以通过简讯的方式进行回应。

4 参与信息方面存在的问题

4.1 信息公开力度不大

假如一个政府和企业因“私利”而对环境信息公开“抵制”的话，那么公众将是环境信息公开的拥护者。公众、政府和企业在环境信息公开中的矛盾主要是由于掌握环境信息地位不同引起的。调查中发现，我国环境影响评价过程中公众参与获取的信息量小、质量模糊，企业对项目的片面宣传等问题，使得公众对有关企业、项目建设了解不全面，无法进一步了解所关心信息。2011年，国家海洋局门户网站对社会共发布政府公开信息5 040条，主要是规范性文件、统计服务信息、应急事件信息的公开，而有关建设企业规划、项目对海洋环境造成危害的环评数据信息和审核结果的公示相当少^[17]。某市某医院医用废品对近海海洋环境造成污染、危害的建设项目的影响评价信息，在前期宣传的基础上，进行问卷调查，结果发现由于专用名词对一般公众而言比较陌生，公众此理解不清楚，而导致调查结果为对该项目“不了解”、“知道一点”和“很清楚”的比例分别是26.0%、53.2%、29.8%^[18]。另外，公众多数情况下是被动的通过问卷调查参与有关海洋渔业环境影响评价项目的评价，调查公众的单位是建设单位或受建设单位委托的评价单位，故常再现评价者关注委托单位的利益，出现问卷调查者误导公众、隐瞒企业排污数据和环境污染信息、虚报环境信息的现象。在这里信息不对称主要是污染者、环境破坏者由于各种原因尤其是经济因素对环境信息进行了“保密”，导致政府和公众所掌握的信息存在一定的局限性以及对污染现象发现的事后性和解决的滞后性，公众不能真正了解当地的环境状况和该项目带来的长期环境影响^[19]。

4.2 环境信息不真实

要想成功开展公众参与，必须向公众提供正确的信息。公众只有了解政府的决策意向，才能就此做出反应；只有了解政策的具体安排，才能有针对性的发表意见，只有了解相关背景信息，才能对政策做出较为客观的评价。缺少准确的信息，公众将会失去参与能力，有偏向、被控制的信息可能会导致错误的参与。

环境信息公开的实践证明，那些实力雄厚的作为以追求利润为目标的经济实体，对环境信息的公开大多数呈消极处理状态。由于企业环境信息公开会增加项目的成本，影响项目单位的企业形象，因而在缺乏具体实现的法律规范及政策指导的情况下，仅公布不影响企业形象的数据信息。根据中央和地方政府的“经济人”假设，尽管他们根本利益是一致的，但由于各自将“经济”放置首位，一些领导人为谋取政绩，接受伪造、篡改环境信息，使公开的信息难以真实地反应实际情况。某市王子造纸排污事件即为有力佐证^[20]。该造纸企业在多次环境污染检查中，因无证、排污不达标多次巨额行贿环境管理职员陆某，在获得“批准”后，该企业对排污数据多次进行整改，直至无证经营到案件爆发，给附近港口的环境带来了不可修复的破坏。

5 完善措施与建议

经上述分析可知，我国公众参与海洋渔业环境影响评价仍有待完善。主要包括以下几个方面：（1）完善现存的法律制度，明确规定公众享有的环境知情权与参与权等方面的权利，同时建立相应的信息公开机制、司法保障机制和公民诉讼制度。另外，鉴于海洋环境和海洋污染的复杂性，有必要出台针对海洋环境影响评价公众参与的程序细则；（2）在参与主体的选择上，应以有关环境影响评价范围内直接受益者或受害者为主，感兴趣的团体为辅；（3）建议多种途径相结合，并且将公众参与贯穿于整个环境影响评价过程中。

参考文献

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中国三峡总公司网站.长江三峡水利水利枢纽环境影响报告书简写本（节选）[EB/OL].（1995-12-23）[2014-03-30].http：//www.ctgpc.com.cn/news/view_info.php？mNewsId=4149.

[2] 鄭立群，刘杨.政府主导抑或投资者主导[J].华北电力大学学报：社会科学版，2013（1）：25-30.

[3]人民网.解读《政府工作报告》三大海洋看点[EB/OL].（2014-03-06）[2014-03-30].http：//world.people.com.cn/n/2014/0306/c1002-24542408.html.

[4] 法治政府网.环保部首次调查公众生态文明意识[EB/OL].（2014-02-22）[2014-03-30].http：//law.china.cn/.

[5] 王芳.环境与社会[M].上海：华东理工大学出版社，2013：265-268.

[6] 法制晚报.调查称我国公众环保意识与行动皆不及格[EB/OL].（2007-01-15）[2014-03-30].http：//news.sohu.com/20070115/n247620740.shtml.

[7] 中国环境影响评价网.公参平台[EB/OL].（2014-02-12）[2014-05-10].http：//www.china-eia.com/

[8] 新浪.（来源中国经营网）江苏启东事件最新进展：日本否认排污，今日恢复生产[EB/OL].（2012-07-31）[2014-05-13].http：//jiangsu.sina.com.cn/news/s/2012-07-31/18098882.html.

[9] 问泽霞.公众参与环境影响评价制度的研究[D].南京：南京林业大学，2004：6.

[10] 王凤.公众参与环保行为机理研究[M].北京：中国环境科学出版社，2008：98-99.