协商民主的“伪参与”问题分析与思考

金荣

摘要：全面领会和准确把握中央关于推进社会主义民主政治建设的总体部署和原则要求，分析中国特色政党制度中协商民主的“伪参与”问题，并从制度和实践操作层面提出完善建议。

关键词：党际协商民主；伪参与；参政党

党的十八大报告明确将“健全社会主义协商民主制度”作为中国未来政治体制改革和政治建设的重要内容。这个政治决断表明，中国共产党对协商民主理论有了更加成熟的认识和把握。协商民主是社会主义民主的一种重要形式，中国特色政党制度既是我国制度界面上的一种协商民主制度，也是目前我国协商民主实践中最具成效、最有代表性的重要形式。我国虽已初步确立了社会主义协商民主制度，关于协商民主的地位，党际协商民主的方式、形式、内容、程序等内容也在相关文件中给予了确定，但其条文原则，操作性不强，缺乏保障。目前，以单向集中型的政治协商民主存在着某种形式主义倾向，协商民主的执行还没有严格的执行程序，也没有具体的法律保障措施，各项制度还不够完善，功能也还没有完全发挥出来。

一、问题分析

由于在相当长的历史时期内，我们对以协商民主推进中国民主政治发展的价值功能认识并不清晰，仍然存在着党际政治协商机制和程序上的不够规范，对参政党协商能力和职能发挥还缺乏深入的理论探讨和足够的实践经验，中国特色政党制度的包容性仍有待提升等一系列的问题。

（一）参与主体对协商民主价值功能认识不清晰

在协商民主中，建立在平等关系基础之上的协商主体之间在对话、讨论和妥协中，理解对方的诉求，并寻找相互间的平衡，必然将权力排除在协商之外，进而使权力的运行空间受到限制，从而导致对协商民主价值功能的认识不清晰。一些协商民主论者的局限性在于： 它执着于中立主义的抽象的理性原则，坚持通过协商达成一致的集体决策，而对于现实中不可实现的协商理想如何把握缺少理性支撑。

一些地方党委、政府在提出协商的问题时，常常让与会或座谈人员统一思想认识，从讲政治的大局思考问题，用一些“高调”的语言暗示大家尽量多发表赞同意见，少提反对意见。部分民主党派、无党派人士对于协商民主具有抽象性、距离感。因此，政协委员对待党际政治协商的态度，很难以有效代表各种不同社会群体的“共融政治”，难以避免协商陷入一种自说自话、无休无止的争斗之中，这也许是协商民主自身无法解开的死结。

（二）党际政治协商机制和程序不够规范

目前，党际政治协商的内容主要集中在《政协全国委员会关于政治协商、民主监督和参政议政的规定》和《政协章程》中对政治协商的规定，“政治协商是国家对地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”，但是，“国家和地方的大政方针”和“政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”具体指向内容是什么，未能在相关的制度中予以明确列举，在实践中缺乏可操作性和随意性。即使近年来各级地方党委纷纷出台了关于加强协商民主的意见或文件，对协商内容也采用了列举式的方式，诸如“与国民经济与社会发展的规划、地方党委的重要文件、地方政府工作报告、地方社会公共事务、其他应当协商的重大事项”，但是，“重要”、“重大”等词眼具有一定的模糊性。

从各地政治协商实践来看，有的是由地方党委决定议程的设置，在缺少甄别程序的情况下，往往是以地方党委和政府的主观臆断。比如，地方党委根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划，导致党际之间对议程设置的影响力和建议权不够；有的虽然制定了一些政治协商的规范性文件，但是具有显然的“走形式”和“走过场”。在协商机制上，对什么事协商、如何协商、协商结果如何落实并没有具体明确的规定；在协商内容上，哪些是可以协商的范围，哪些是应当协商的范围，哪些属于必须协商的范围，在认识上不尽一致；在协商形式上，有的地方采取以通报代替协商，以会议代替协商，甚至有的政协同志本身是提案人，结果又是答复人，导致一些党政部门对协商成果的处理情况落实不到位，协商处理结果缺位。

（三）参政党协商能力和职能发挥不充分

在政治协商过程中，参政党的协商能力和职能发挥不充分，直接影响了协商民主的真实性和有效性。特别在基层政治协商中，一些在职务、知识和专业技术上占有优势地位的协商参与主体，在协商过程中具有更大的话语权，在协商讨论和征求意见时，被分配了更多的发言时间，其他参与成员要么不发言，要么只是表态式的简略发言，也有因为时间不足发言被取消的，他们所提出的意见和建议并不能得到有效重视和反馈。

目前，我国政协委员的产生采取的是协商邀请制，但是，协商邀请制没有明确“谁有资格”被邀请，委员的提名和确定需要遵循什么程序？比如，县级以上地方各级政协委员由各级地方委员会常务委员会协商邀请，很多委员作为党派、界别、行业或群体的代表，他们具有较强的专业能力和社会地位，但他们认为享受是仅是一种政治荣誉，却弱化了他们参与协商的政治意识，他们缺乏了代表民意、反映民众诉求的使命感和责任感。此外，在政治协商过程中，也表现出能力参差不齐的现象。有的协商议题对不准党委、政府和民生的中心工作，百姓关心的热点和社会关注的焦点；有些意见和建议抓不住问题的核心问题，变成“唠叨会”和“埋怨会”。出现这些现象的原因，有不了解政情，有缺乏协商和沟通，有敷衍应付，也有参政素质不高等。

在协商民主实践中，一些民主党派成员和政协委员既要做好自己的本职工作，还要履行政治协商、参政议政、民主监督的职责。他们大多数是本单位的业务骨干或处室负责人，本职工作较忙，很难统筹兼顾好参政议政工作，导致在参与协商的过程中往往把之作为应付式政治任务，只是签个到，开个会，发个言，表个态，协商只是流于形式，走过场，使得协商民主效用也大打折扣。

（四）中国特色政党制度的包容性有待提升

随着新社会阶层的不断分化，导致了民主党派组织结构发生新的变化，参政党在自身的社会基础和政治代表性的日益趋同化问题不仅影响了中国特色政党制度的结构上包容性，各民主党派的界限不够清晰，而且还影响了功能上包容性的实现尤其是在反映各方面利益表達的协商民主方面。反映在中国特色政党制度包容性上，主要表现在以下几个方面。

一是一些地方的参政党组织的领导者缺乏应有的“接受领导”的意识，而“被领导”的意识太强，因而参政党应有的主体作用往往得不到应有的发挥。如果“接受领导”的意识强，就能够积极主动地寻求执政党的领导，执政党就可以为参政党建设提供更多的支持和帮助；如果“被领导”的意识强，就可能等待被安排。

二是一些地方党政领导缺乏足够的民主素养，协商过程缺乏商议和辩论，不同意见不能得到充分表达。一些地方党委和政府领导人在协商民主决策之前往往提前发言和定调，把自己的意见凌驾于其他人意见之上，要求参与者“讲政治、顾大局”，自觉服从党委和政府的决策。党政领导人民主意识的缺失，导致协商过程不能达到平等的沟通和交流，而是按照既定方案进行。

三是一些地方党政领导缺乏民主协商的诚意。有的地方党政领导以行政命令要求参政党“配合协商”，使得參政党成为党委、政府决策形式的点缀，导致政治协商只是一种“软协商”，可有可无，说了也“白说”。党政领导人对协商民主在意识上乃至行为上存在嫌麻烦、漠视、应付、规避甚至抵触等现象。

二、路径思考

为更好地实现协商民主的价值理念，增强民主协商的实效性，我们要全面领会和准确把握中央关于推进社会主义民主政治建设的总体部署和原则要求，以改革创新的精神，勇于探索，大胆实践。

（一）建议地方制定“委员产生办法”

各界别推荐的人选应是该界别内部选举产生，候选人可由界别内部的具体单位提名，十人以上联合提名、组成单位协商，也可以个人申请。政协常委会全体常委对各界别推荐的政协委员建议名单无记名投票按一定比例差额选举产生。

（二）统筹安排党政领导参加政协协商活动

地方党委政府应制定年度协商工作计划，对党政领导参加政协各类协商活动作出制度性安排。协商工作计划中应规定召开联席会议的时间，研究确定全年协商议题、视察专题、专委会调研课题等工作。党委和政府的全体领导除了参加政协全体会议的开闭幕会议、大会发言和专题会议等之外，党政主要领导还要根据分管工作的特点出席地方政协安排的相关协商活动并督办提案。年度协商工作计划对政协各类协商活动的议题要围绕地方经济社会发展的重点问题、涉及群众利益的热点问题以及工作推进中的突出问题等开展。

（三）培养和提高参与者的政治协商能力

协商民主的落实最终由其参与者：中共党员、各级党政领导干部、各民主党派成员来进行，因此，他们必须具备集体理性与责任性，掌握协商方法，具备良好的协商能力。我们要积极引导参与协商的各方面加强与其所代表群体的沟通，努力收集和反映他们的共同愿望，在民主协商中对公共决策提出更加切实可行的意见和建议。要努力培养他们理性分析问题的能力，树立大局观念，理性地表达诉求，负责任地提出建议。

（四）推进选举民主与协商民主的协调配合

协商民主和选举民主是我国最为重要的两种民主形式。这二者不是简单的共存关系，更不是替代关系，而是在民主制度框架下的相互支持、补充和增强的关系。在保障人民行使投票权力的同时，运用协商民主，坚持求同存异，追求和谐相处，经过充分的协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，最大限度地实现人民民主，促进社会和谐稳定。我们要使两种民主形式更好地优势互补、形成合力。

（五）健全党际协商民主制度的运作机制

按照“协商在决策之前和决策之中”的原则，要确定党际协商民主的程序，包括协商议题的提出和确定的程序、安排协商活动的程序、通报清况和听取意见的程序、参与协商的程序、及时整理并报送协商成果的程序、意见建议处理及反馈的程序、监督和检查落实情况的程序等。更为重要的是，必须将此七环节构成的程序形成规程或条例，使之制度化、规范化、法律化。目前，重点要建立协商议题确定机制、知情明政机制、协商反馈机制和监督落实机制。确定需要进行协商的“大政方针、重要问题、重要事务、其它问题”等的具体内容，明确哪些事项应当且必须协商？由谁提请协商？在什么时间和什么范围内协商？违反协商程序的补救措施是什么？要扩大民主党派、社会各界和广大公民的知情权，构建各种信息公开渠道，如建立各级政府与民主党派的定期对话机制，加强中共党委和统战部门与民主党派组织的联系协作，有计划、有重点组织开展调研、视察和服务群众活动等，下大力气解决协商过程中的信息不对称问题。经民主协商提出的意见和建议，党委、政府及有关方面采纳与落实情况，应及时进行反馈。对违反协商民主的决策效力问题、责任追究问题也应该有明确的规定。

（六）确保实现社会各方面的广泛政治参与

我们应致力于最大限度满足不同阶层、不同群体复杂多样的参与要求，搭建公民有序政治参与的平台，拓展的协商民主的广度和深度。社会主义协商民主第一次在党代会报告中出现，有必要对其内涵要义进行深入解读、广泛宣传，充分认识其重要意义。有必要让社会各界充分认识协商民主的广泛性和适用性，把握各种类型、各个层次协商的要求，形成党委、人大、政府、政协工作联动，各方面工作相互衔接，增强各界别人士在政治参与中的积极性，增强全社会民主协商的合力。人民政协作为我国最早制度化的协商民主形式，已建立和完善了全国、省级、副省级、地级、县级政协的五级组织体系。通过积极发挥人民政协的优势和特点，广泛吸收各民族、各党派、各团体、各阶层、各界别人士通过政协组织参与政事，丰富人民政协协商民主的实现形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，突出特点，切实把政协协商成果纳入决策程序。

参考文献：

[1]候福同.正确认识协商民主的功能价值[J].民主政治，2013（04）.

[2]周淑真，孙林.中国特色政党制度包容性及其发展[J].晋阳学刊，2011（03）.

[3]蒋颖.中国特色政党制度包容性问题研究[D].扬州大学，2013.

（作者单位：广西社会主义学院）