从政府与市场角度对我国慈善机构现状及改革途径的探索

郭韦杉 张盼盼 马婷婷

摘要：慈善事业在配置社会资源，促进社会发展方面扮演着重要角色，比较于欧美国家慈善事业的成熟发展，我国的慈善事业发展相对落后，其根本原因是慈善事业定位不清晰，即慈善事业是由政府主导还是由市场主导定位不明确，为了促进我国慈善机构的发展，打破慈善机构垄断，充分发挥民间慈善机构的活力，文章将在对欧美国家成熟慈善机制研究的基础上，从政府与市场的关系角度方面对我国慈善机构的现状进行分析，并试图给出解决办法，即从慈善机构的主体地位，税收机制，监管机制等方面进行市场化改革。

关键词：慈善机构；慈善事业；政府；市场

一、慈善机构意义概述

作为三次分配的一种方式，慈善事业的存在和发展有其必然性。国家社会通过慈善事业对普通民众的救助和帮助，可以减缓一部分社会保障的财政压力和有效的维护社会稳定；对捐赠方来说，可以满足捐赠者自己的社會需求和自我实现需求，也有利于企业建立良好的外部声誉和社会形象，实现经济利益；而对受赠者来说，可以通过慈善事业提供的钱物或者服务等满足自己的生存生活需要，因此慈善事业作为一种社会福利机制，在社会发展中扮演着重要的角色。本文将对我国慈善事业的发展进行分析，力图发现问题并提出对策。

二、我国慈善机构现状

（一）慈善机构数量

截止2012年底为止，全国共有基金会3029个，其中：公募基金会1316个，非公募基金会1686个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构19个。民政部登记的基金会199个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠305.7亿元。

（二）企业和个人慈善事业参与度

我国每年接受社会捐赠额度逐年递增，所捐赠额度约占我国GDP 0.5%左右，相比较于美国的5% 左右有较大差距。中国企业逾1000万家，有过捐赠记录的尚未达10万家，参与度不足1%，我国志愿服务参与率为全国人口的3%。

（三）我国慈善机构现行政策

1. 登记注册机制

我国2004年施行的《基金会管理条例》第三条明确规定：基金会分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会。基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。

根据这一登记机制，我国的公募基金会的登记注册及日常管理，都需要实行登记管理部门和业务主管单位双重负责制。

2. 减税免税机制

根据我国《企业所得税法实施条例》规定：企业发生的公益性捐赠支出不超过年度利润总额12%的部分予以扣除。随后我国民政部出具了114个可以开具免税发票的慈善机构，这些慈善机构全为在国家民政部注册，由相关民政部门管理，但是民间慈善机构并没有能够获得这政策允许。

3. 外部监督机制

我国《社会团体登记管理条例》规定：民政部门、业务主管单位、财政部门、审计部门为社会团体的官方监督部门，《基金会管理办法》则规定基金会还应受中国人民银行的监督。

三、从政府与市场关系角度对我国慈善机构进行市场化改革的探究

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

笔者认为在市场经济条件下，市场可以办的，应该由市场去办；社会组织可以办好的，交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手。而对于慈善事业方面，我国政府存在管制过严而导致资源配置效率低下的问题，事实表明，市场和社会组织有能力办好慈善事业，因此笔者认为应对我国慈善事业进行市场化改革。以下将对我国现行政策的分析发现问题，并提出解决办法。

（一）对我国目前慈善机构的分析

通过对我国目前慈善机构的分析，可以发现我国的慈善事业主要问题是政府和市场的关系没有处理好，我国的慈善事业仍是政府主导，在相关制度和政策方面并没有放开，这种由政府主导慈善事业的机制在慈善机构发展初期有很强的积极作用，可以合理高效的运用善款，切实尊重捐赠人的意愿，促进社会保障事业的发展。但是随着经济社会的不断发展，这种机制逐渐暴露出它的弊端所在，主要表现在以下方面。

1. 行政审批过于严格

我国实行的双重管理体制，我国的民间机构一出生就带上了官方的烙印，不能保证民间慈善机构的法律主体地位，也就极大的抑制了民间慈善机构发展的自主性。

2. 国有慈善事业垄断严重，缺乏市场竞争机制

随着慈善机构的发展，其数量和种类不断增多，但是只有少数由政府主导的慈善机构具有减免税资格，这就严重局限了民众的选择范围，无形中为民间慈善事业设置了进入壁垒。

3. 监督不到，公信力差，缺乏市场活力

由于慈善机构是由政府主导，政府监督，不可避免地会产生舞弊和腐败，而监督机构的混杂，互相推诿责任的出现，使得很难对慈善机构进行有效的监督，而政府管理、政府监督难免使得出具的财务报告和调查报告缺乏公信力，而民间慈善机构的缺乏和过高的税收门槛使民众对慈善机构没有别的选择，这就难免会抑制民众的参与热情，不利于慈善事业的发展。

（二）我国慈善事业市场化的途径

通过近几年的尝试可以发现在完全市场的环境下，民众已经实现“用脚投票”，这一现象有利于提高资源配置效率，提升全社会公共福利。因此，笔者建议对我国的慈善机构进行市场化改革，变政府主导为社会主导，充分发挥慈善机构的活力，促进慈善事业的发展。

1. 引入市场竞争机制，实行慈善机构注册制度

由于法律主体地位的不明确，严重抑制了我国民间慈善机构的发展，为了推动我国慈善事业发展，打破慈善事业垄断，本文建议我国的慈善机构实行注册制度，即在规定部门进行注册之后，独立按照其章程运营。其募捐的善款由其独立支配和运用在其慈善项目里。

2. 打破慈善事业垄断，建立完善的税收减免制度

免税优惠的认证问题是所有民间公募性基金会面对的问题，因此建议国家税务和相关部门明确意见，打破公益机构的属地化管理模式，这对吸收民间资金，促进慈善事业的发展有极大的好处。

3. 将监督工作交由市场进行，引入第三方独立的外部监督机构

目前为止，我国慈善机构的监督主体是政府有关部门，这就不可避免地有一些舞弊现象，我国民间频频质疑各慈善机构就是由于政府与慈善机构有一定的捆绑性，其声明缺乏公信力。因此，应该引入独立于政府和慈善机构的第三方监督机构，由联合会计事务所和审计事务所负责对慈善机构的日常监督管理工作，设立一整套完整的评估体系，并定期出具审计调查报告和财务报告，向公众披露慈善机构的运行情况。对于违规的慈善机构向民政部门予以反映，由民政部门对该机构进行处罚或撤销。

四、结论

随着我国改革开放的不断加深，慈善事业的发展也已经到了一个关键的转折期，其中正确处理政府与市场的关系是改革的关键点。笔者认为慈善事业的市场化改革可以主要从以下三方面进行：一是慈善事业的发展需要“去行政化”，转变政府职能，由政府管理改为在第三方评估的基础上进行监督；二是加快推动慈善立法，建立健全与慈善机构运营有关的各项法规，为慈善机构的建立和发展创造良好的外部条件，政府在对慈善机构的审批等方面简政放权，将慈善事业交还给市场；三是大力推进民间慈善力量的发展，打破慈善事业垄断，改变以往民间慈善事业是“没妈的孩子”，对有政府背景的慈善机构和民间慈善机构在政策上同等对待，从而促进我国慈善事业的发展。慈善事业的繁荣，在维护社会稳定，保证社会和谐等方面有着非凡的意义，相信随着改革的不断深化，我国的社会主义慈善事业机制会更加完善，慈善机构的发展在质量和数量上都会得到提高，慈善事业会得到更好的发展。

参考文献：

[1]吴玉琴.我国慈善机构监督机制的缺失与对策[J].中国民政，2008（07）.

[2]王茜，丁可宁.企业公民蓝皮书：我国企业慈善发展滞后[ED/OL].新华网，2009-07-12.

（作者单位：山西财经大学经济学院）