打造国家首都地区促进区域协调发展

王瑶琪　李永壮　王志锋　温锋华

国家首都地区指的是拥有国家中枢机能的首都及其周边区域。一般而言，是指以首都为中心所形成的城市群或城市化区域。

面对京津冀城市群目前所面临的各种问题，参考我国历史上的“畿辅”定位及国际经验，应从区域维度跳出城市狭隘视角，在更大的范围内为城市发展提供支撑，并实现城市群内的和谐繁荣。要实现京津冀城市群整体竞争力的提升，解决中心城市在新时期发展中面临的城市发展难题，需以顶层设计的高度，从制度上将京津冀地区整体纳入国家首都地区，打破行政区划，三地共属首都地区、共同承担和分担首都职能，共同肩负提升首都形象，打造成为宜人之都、和谐之都的新使命。

按照习近平总书记讲话要求，推进京津冀一体化进程，我们认为可依据京津冀城市群的功能定位和特殊性，整合北京、天津和河北三方力量，抛弃传统属地行政治理模式，探索构建大国家首都地区，实现京津冀区域协调发展。要在国家首都地区推进京津冀一体化进程，必须对京津冀城市群重新进行功能定位，积极实施六大发展战略，制定四大对策，落实三大保障体系，全面实现京津冀区域协调发展。

实施京津冀城市群协同发展六大战略

实施国家创新示范区战略。国家首都地区创新示范区战略实施首先是构建创业创新服务平台。该平台建设依照中关村“一区十六园”发展模式，尤其是以大学科技园、科技企业孵化器、留学人员创业园、创新型服务机构等为主体的特色创业孵化体系，构建区域性的创业创新服务体系。国家首都地区创新示范区战略的本质是把中关村的发展模式扩散到河北省和天津市的部分地区，集中吸引具有产业聚合度的高新技术企业入驻，形成国家首都示范区核心区以研发为中心、周边区以提供初级服务产品、后台支撑服务产品和现代高端制造业为中心的梯级产业整合结构，同时示范区享受国家促进产业发展的政策支持、国家创新示范区政策支持。国家首都地区创新示范区战略实施其次是扩大中关村先行先试的“1+6”政策。即在京津冀地区适宜的范围推广打造创新示范区，形成一个国家首都地区创新示范区创业和创新平台。

国家首都地区空间成长管理战略。通过城市群区域基本农田保护政策的实施和土地变化监控、确立区域保护性绿地并制定空间管制措施、提高资源利用技术和采用替代性资源等手段，以保障城市群区域社会经济环境的共同发展。结合现代农业发展，通过区域规划建立农田保护区、森林保护区、生态保护区，通过建立“土地信托基金”等，利用市场机制和经济手段（如采取法令规范和财政拨款等）来形成一体化增长边界管制。培育卫星组团，培育国家首都地区中等规模城市，保障国家首都地区的工业增加值，大力培育国家首都地区现代服务业，优化城市生存的经济环境。

国家首都地区产业转移战略。构建合理的产业分工和梯度，推动区域产业转移集聚、实现区域经济一体化发展。北京重点发展以电子信息、设备制造、光机电一体化、生物技术等为主的现代制造业，以金融、保险、中介服务业、会展等为主的生产性服务业，以文化、教育、休闲旅游为主的文化产业和现代服务业，与其国家首都、国际城市等发展目标相适应，而基础工业、能源、重化工等产业应外迁。天津作为我国北方的重要港口城市，应将传统的制造业优势与港口优势相叠加，以开发建设滨海新区为主要契机，加快国家级对外贸易口岸的建设，同时发展产业基础较好的电子信息、设备制造、现代医药、新能源及环保设备等先进制造业，完善产业配套，优化产业结构，以“大化工、大制造”项目为依托，拓展新的产业链条，完善基础工业，大力发展以现代对外贸易为特点的服务业，促进产业的多元化发展，与其北方经济中心的城市发展目标相适应。河北的产业布局要以资源分布为基础，并为京津冀的产业合理调整提供广阔的地域空间，促进本地区产业发展。努力构筑“234”国家首都地区繁荣格局。包括共建京津双核城市，建设北京—天津—廊坊—保定—唐山—沧州产业核心区、张家口—承德—秦皇岛生态产业区、石家庄—衡水—邢台—邯郸传统产业优化区等三大产业区，打造京津廊产业发展带、沿海临港重化工产业带、京—唐—曹重化工业转移带和京—保—石—邢—邯传统制造业产业转移带等四大产业发展带。

区域人口合理流动战略。推动京津核心区的功能升级和人口流动。依托城市和区域规划，通过调整京津中心城区原来部分职能和实施旧城更新，适当分散中心城区城市功能，通过城市功能的分散，积极引导非核心功能人口向边缘集团和新城转移，引导人口合理分布。通过核心区功能疏解带动人口疏解；增强新城对人口的吸引力，通过新城建设和居民的逐步外迁来引导人口分布形成“大分散、小聚集”的合理空间布局结构。在不断加大“以业控人”的趋势下，通过调整产业布局实现人口郊区化战略，引导各新城之间开展分工与协作，从而统筹区域发展，高效配置资源，聚集新的产业，促进新城发展。

国家首都地区公共服务一体化战略。区域公共服务一体化战略是消除区域公共服务差异的必然途径，也是实现社会平等的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然选择。区域公共服务一体化的战略内容包含三个层次的内容。第一层次是政府要加大资金投入，有效合理利用社会资金，提高区域公共设施的整体水平，特别是要满足落后地区的基本公共服务需求。第二层次是通过区域内的合作机制来提高欠发达地区的公共服务水平。加强北京和天津等发达地区向河北欠发达地区的扶持力度，加快欠发达地区的公共服务建设。推动北京和天津公共服务与河北共建发展，提高区域公共服务水平。第三层次是整合区域内的公共服务资源，要实现区域公共服务的自由流转，消除公共服务流转中的体制制度障碍，最大程度发挥公共服务的效能。

国家首都地区支撑体系一体化发展战略。立足于“区域一体、合作共赢”的区域协调发展思路，积极清除制约京津冀地区基础设施一体化进程的体制障碍，以交通一体化为先导，依托科技创新和管理创新，突破行政界限，统筹规划布局，整合各类资源，京津冀两市一省联手加快推进京津冀基础设施建设一体化。以枢纽型、功能性、网络化的重大基础设施建设为重点，在教育、医疗、养老等方面建设形成能力充分、衔接顺畅、运行高效、服务优质、安全环保的京津冀现代基础设施一体化体系，并加强与东北、华中以及华北其他区域的衔接，在更高层次、更广范围、更大空间发挥交通、能源、土地资源、水资源、信息等基础设施对社会经济的支撑和带动作用，实现基础设施统一规划、互联互通、共建共享，一体化管理体制更为健全，全面实现京津冀城市群的基础设施现代化。

制定京津冀城市群协同发展四大对策

积极推动落实形成如下四大政策机制，包括创新国家首都地区的治理模式、投融资机制、税收分享机制和财政转移支付机制。

创新国家首都地区的治理模式。借鉴国内外城市群，尤其是加拿大、韩国等首都地区治理模式的构建经验，注重顶层设计，处理好横向地方政府之间、中央政府与地方政府之间以及地方政府与非政府社会主体之间的关系，积极促进首都地区区域协同发展，具体治理模式包括：设立国家首都地区管理委员会。国家首都地区管理委员会由国务院领导，由国家发展与改革委员会、建设部、国土资源部、财政部以及京津冀三省市主要领导组成，是国家首都地区最高层次的联合协调机构。实施国家首都地区联席会议。由国家发展与改革委员会、建设部、国土资源部、财政部的主管领导以及两市一省的主要负责人和政府秘书长组成，主要功能是商议国家首都地区省市间及部门间和合作中遇到的重大问题，制定促进共同发展的区域政策和措施并最终形成政策决议。设立国家首都地区区域协调委员会。由三地常务副市（省）长主导，以轮值牵头、平等协商、讲求实效、协调推进的原则，负责首都地区联席会议作出的重大决策的具体执行和协调，通过组织实施跨省市区域规划和跨部门行动计划来贯彻落实首都地区联席会议形成的政策决议。设立专家咨询委员会。由首都地区区域协调委员会甄选国内外相关领域专家、国家和两市一省有关部门、企业和行业协会负责人以及其他特邀人员等组成，并由首都地区区域协调委员会确定具体决策咨询形式。专家咨询委员会的主要功能是组织研究人员参与对有关区域规划、合作项目等进行实地调研、分析论证，形成可行性研究报告，为各个层次联席会议、专题会议等区域发展重大问题提供决策咨询。搭建多元主体共同协商与协作的参与平台。把行业协会、咨询机构、城市企业、公民个人等多元主体纳入治理体系的视野，构建首都地区区域合作与发展的合议平台及执行体系。

创新国家首都地区的投融资机制。以地区发展基金和产业发展基金的形式，创新国家首都地区的投融资机制。设立地区发展基金，综合各方面的力量，共同支持区域内基础设施建设、研发创新和环境治理，以及缩小地区间收入差距。国家首都地区发展基金的宗旨是要解决区域发展过程的外部性和协调失灵问题，提高区域竞争力，改善京津冀地区发展不平衡状况，促进三地经济和社会的平衡发展，为国家首都地区一体化奠定经济基础。通过市场化手段改善企业融资环境，支持符合国家首都地区建设和发展方向、能够辐射和带动相关产业发展的、经济和社会效益显著的产业项目开发和有竞争力的企业做优做强，促进产业分工、形成产业集聚，加强地区内部的经济和社会联系，加快区域产业的结构调整、升级和一体化进程。

创新国家首都地区的税收分享机制。加快国家首都地区建设的一个重要方面是加快建立税收分享机制，调动中央—地方政府、中心—周边城市的积极性。具体包括：争取中央增加地方税收分享比例。充分利用区位优势，积极向国家争取增加地方对相关税制的共享比例，争取充实地方财力，保障城市群建设的财源；加快建立市、区、县税收分享机制；探索财政分税机制的调整；实行与产业转移地共享税收新机制；全面推进全民分享税收机制。财政转移支付。京津冀地区是我国北方最重要的经济区域，城市之间经济差距较大，要实现区域经济合作和协调发展，需要一定的财政转移支付。增加中央政府对除北京和天津外其他地级城市的均衡性转移支付力度。增加对城市群的专项转移支付，京津周边城市的教育、医疗、社会保障等公共服务水平相对比较落后，为了实现公共服务区域均等化，中央政府需要增加对中小城市教育、医疗社会保障等方面的专项转移支付。针对那些国家首都地区重点支持产业，尤其是创新能力比较强的企业，增加税收返还对产业聚集的作用。加强地方政府之间横向的转移支付和补贴，提高城市群的协作效率，实现经济增长方式的改变。

建立京津冀城市群协同发展三大保障机制

创建区域共同市场。建立区域内一体化的消费品市场、资本市场、技术市场及人才市场，以消除各种阻碍要素合理流动的非市场干预，为京津冀区域一体化营造合理的经济基础。区域共同市场的一个题中应有之义，就是建立合理的利益分配机制，让各城市都能体会到“集体租金”增加所带来的利益分享。

创新资源分享与补偿机制。市场是实现资源有效配置的重要手段，而产权不明晰和外部性问题是导致市场失灵的主要原因。因此，实施城市群资源分享和利益补偿机制的构建应在明晰产权和解决外部性的基础上以市场调节作为主要的资源配置手段。在产权明晰基础上进行市场化的资源配置，确立国家首都地区规模经济收益的分享机制。

强化法律制度建设。制定《国家首都地区合作法》，在国家层面成立国家首都地区管理委员会，规定国家首都地区范围、合作的方式。在该法的框架下，制定以下协议或者法律规范：《国家首都地区产业投融资合作协议》；《国家首都地区效能一体化合作协议》；《国家首都地区公共服务一体化合作协议》；《国家首都地区城市规划一体化合作协议》；《国家首都地区自然资源与环境治理合作协议》；《国家首都地区信息基础设施一体化合作协议》；《国家首都地区基础设施一体化合作协议》；《国家首都地区人口流动战略一体化合作协议》等。

（作者单位：中央财经大学）

责任编辑：蔡庆悦