试论省级行政权力结构的优化

摘 要：行政权力结构是行政权力在种类和数量上分布所呈现的形态。不同层级政府的行政权力结构能够反映出行政职能的重心、目标及其在行政权力系统中地位的差异。湖北省省级行政权力清理的结果反映了该省省级行政权力的结构。本文在剖析其行政权力结构现状的基础上，提出了优化省级行政权力结构的对策。

关 键 词：行政权力；行政权力结构；优化

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0001-08

收稿日期：2014-04-22

作者简介：宋国涛（1984—），男，河南邓州人，武汉大学法学院博士研究生，研究方向为行政法学与行政诉讼法学。

基金项目：本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“行政权力行使的规范与监督问题研究”的阶段性成果，项目编号：2012106010210。

随着依法治国宪法原则的确立，我国各级政府开展的行政权力运行体制改革和机制建设也在逐渐升温，行政权力清理则成为近年来各地方政府的热门选择。行政权力清理的结果往往体现在：对省市县（或区）级行政机关的行政权力进行清理规范后形成的一份权力清单，①其中最主要显示的是某一层级政府及其职能部门所享有的行政权力的类别和数量。而权力清单中各类权力及其数量有怎样的分布特征？各类行政权力如何才能形成一个科学的权力体系以便更好地发挥现代政府职能？对这一系列问题的回答需要从理论上对行政权力结构进行探索。本文就湖北省“清理规范省级行政权力和政务服务事项推进行政权力公开透明运行”活动（以下简称“权力清理”）的结果，即以湖北省省级行政权力清单中各类行政权力与服务事项为研究对象，对行政权力结构进行了探索性研究。

一、问题的提出

随着我国法治建设的逐步推进，我国各级行政机关对行政权力的改革和规范以回应时代的要求已成为常态。正有如学者所言：“法治建设应当立足于政府法治，全面推进依法行政，建设法治政府”是我国改革开放30年来法治建设的一大规律。[1]为推进行政权力规范运行、加快法治政府建设步伐，湖北省政府开展了行政权力清理活动。所谓行政权力清理，就是行政机关对自身享有的执行法律、管理国家事务的行政权力进行全部或分类统计整理并进行合法性判断，然后决定或取消、或调整、或保留并向社会公开的一系列活动的总称。其目的是通过对行政权力的汇总、效力判别、分情况予以处理来规范行政权力的行使。其结果往往表现为对省市县（或区）级行政机关的行政权力进行拉网式的清理后形成的一份权力清单，从中可以了解到某一层级政府及其职能部门所享有的行政权力类型与数量分布的状况以及政府职能的重心与目标。而政府职能是配置行政权力的基础，不同的行政权力结构反映了政府职能重心、实现方式的差异，那么省级行政权力①在种类和数量上具有怎样的应然分布才能更好地发挥政府职能作用？这有待于从行政权力结构的基本理论方面进行探索。

学界对行政权的既有研究成果主要集中在两个方面：一方面是行政权的基本理论，如行政权的内涵、特点、性质、来源与设定、分类、内容与形式及其与公民权、立法权、司法权的关系等；②另一方面是监督与控制行政权的模式与制度。③纵观学界对行政权的理论探讨可以发现一个比较明显的现象，即理论界除了在研究初期重视探讨行政权的概念与种类等基本理论外，到目前为止主要的成果都聚焦于对行政权的监督和控制方面的研究，如先后产生的立法控权说、司法控权说以及新近形成的行政自我规制理论，也就是说，既有研究更侧重于对行政权行使中消极后果的预防和补救方面（包括系统外的控制和系统内监督的理论和制度）。但在事实上，作为公权力的一种，行政权的存在和运行对国家的发展具有不言而喻的重要意义，尤其是行政国家背景下行政权的扩张已经成为各主要法治国家面临的普遍现实，怎样的权力配置才能保证行政权在扩张的同时发挥其积极作用就成为必须解决的现实课题。对此，早在上世纪末期，我国学者就指出：行政权作用具有双重性。[2]因此笔者认为，对行政权的研究应当在深化既有成果的同时寻求学理探讨的转向，加强对行政权如何才能更好发挥积极功能维度的研究，这其中至少应包括行政权的权力谱系、权力配置与权力结构等问题。对这些问题的探讨不仅是丰富行政权理论研究的需要，也是对其进行多维分析的应有之义，更是挖掘行政权全面发挥“善”之功能的“必修课”。

二、行政权力结构的基础理论

有学者认为，行政权是行政法学学科的一个支撑性概念。[3]因此，行政权基本问题讨论的丰富和深入程度在一定程度上反映了行政法学理论研究的整体水平。

（一）何谓行政权力结构

一般认为，结构是指事物自身各种要素之间相互关联和相互作用的方式，包括构成事物要素的数量分布、排列次序、结合方式和随发展而产生的改变。结构是事物的存在形式，即一切事物都有结构，事物不同，其结构也存在差异。理论界对法学视域中权力结构的研究侧重于从立法权、司法权和行政权之间的配置与制衡角度进行，主要将权力结构界定为国家公权力的分配与相关关系呈现的形态。在西方，洛克最早将国家权力划分为立法权、执行权和对外权三种。[4]而孟德斯鸠则在洛克三权划分的基础上提出了立法权、司法权与行政权三权分立的理论，并在主张权力分立的同时强调对权力的限制。[5]这种分权制衡的观点成为后来法治公权力结构的理论基础。我国学者在批驳或借鉴域外权力分立理论的基础上对立法权、司法权与行政权的关系进行了较为丰富的研究。如学者喻中在对西方传统三权分立提出质疑的基础上，提出了民权、党权和政权的权力结构并剖析了三者之间的关系。[6]学者周永坤在分析了形而上的权力制约机制的缺陷和权力结构的基本构件后，指出了权力结构模式与宪政之间的关系。[7]

无论行政权力在国家公权力体系中的地位如何都无法否定其存在的价值和意义。作为公权力的一种，行政权力也是一个由诸多同质但类别多样的权力所形成的体系，这些行政权力在数量和分布上的差异便形成了不同的行政权力结构。在我国学界对行政权力结构的讨论中，除个别学者外，多数都未对其进行明确的界定，①但从学者们的观点来看，学界对这一概念的理解基本达成了共识：即认为行政权力结构是由横向行政权力结构和纵向行政权力结构组成的复杂体系，是指行政权力在中央与地方、地方各层级行政机关的分布、配置及其相互关系所呈现的形态，但因讨论问题的区别而存在侧重点的差异。如樊怀洪主要从纵向权力分布来讨论“邓小平关于合理配置行政权力结构的思想”，[8]郝志远和魏宁主要从政府横向行政权力配置角度来分析行政权力结构，[9]而大多数学者对行政权力结构的讨论均涉及了横向行政权力的分布和纵向行政权力的配置。[10]本文所讨论的行政权力结构可以界定为狭义上的行政权力结构，主要指代的是省级政府及其职能部门各项行政权力在种类、数量分布以及相互关系方面所呈现的形态，且主要侧重于对省级机关的行政权力结构进行横向剖析。