以能力为核心的公务员人力资源管理体系创新研究

王 慧

(东北财经大学，辽宁大连116025)

随着改革开放进程的不断深入，公务员工作面临的形势任务和干部队伍的状况都发生了很大变化。中央对党政领导干部选拨任用及管理工作的指导思想、基本原则、目标任务提出了一系列新的要求;基于政府人事制度改革积累丰富经验，一些领导干部政策的新变化、新调整，对领导干部素质和能力提出了更高的要求，对干部队伍的管理也提出了更大的挑战。中共中央2014年1月15日印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对于进一步健全完善科学的领导干部选拔任用机制，将发挥重要的指导作用。

党的十八大和十八届三中全会以来，各级政府始终坚持贯彻落实科学发展观，稳步实施公务员法，创新制度和机制，使公务员日常管理步入了法制化、科学化的新阶段。在公务员队伍建设方面取得了显著进展:公务员制度得到进一步完善;公务员管理机制得以有效运行;公务员队伍的素质得到进一步提升。但当前在公务员队伍的管理中仍存在着缺乏分层分类机制，缺乏有力的制度保障，缺乏与道德建设的合理联系以及缺乏提升公务员自身素质的能力机制等突出问题。基于上述问题和干部任用工作当前面临的新形势、新任务，对公务员胜任能力体系及绩效考核体系进行系统性研究，建立以能力为核心的政府人力资源管理体系，能够为政府人力资源管理的有效运作提供支持，并成为实现政府绩效提升及推进公共组织人力资源管理和公共改革的重要途径。

一、构建以能力为核心的公务员人力资源管理体系

将素质测评理论引入政府人力资源管理系统，将能力这一能够预测绩效水平高低的量化指标作为实现公务员人才测评和提高政府人力资源管理效率的手段，落实到政府人力资源管理各个环节之中，进行绩效导向的工作分析和规划、人职匹配导向的甄选招录、价值导向的绩效管理、战略导向的培训开发和能力导向的人员激励，建立以能力为核心的公务员人力资源管理体系(见图1)，为政府人力资源管理有效运作提供支持。该体系内部的五边形代表微观管理机制，包括人才招聘、培训、配置、考核与激励五个人力资源开发与管理模块;外部的五边形代表宏观管理机制，包括开发、流动、奖励、服务与评价五个人力资源开发与管理模块;虚线代表宏观与微观层面的相互支撑与配合。

图1 以能力为核心的公务员人力资源管理体系

(一)构建公务员队伍的核心能力框架

1.公务员的核心能力框架

图2中中间的八项能力属于通用核心能力，领导职务类公务员和非领导职务类公务员都应具备。

2.制定各级公务员能力标准

图2 公务员核心能力框架

公务员所处的级别不同、岗位不同就应该有不同的能力标准。制定科学合理的公务员能力标准，才能为公务员能力提升提供依据。

(1)高层公务员能力标准

对高层公务员有较高要求，即高层公务员能力除了具有其基本的日常工作能力、规划设计能力以外，更重要的需要有研究创新能力、应对变革能力。其中创新变革能力包括较强的政策敏感度、深邃的洞察力、快速而高质量地解决问题能力、很强的调查研究能力、较强的持续学习力等;应对变革能力包括领导变革、全方位管理能力、抗压能力、灵活变革谈判能力等。

(2)中层公务员能力标准

中层公务员能力除了具有其基本的日常工作能力之外，更重要的需要有规划设计能力、研究创新能力，个别公务员有应对变革能力。其中规划设计能力包括部门计划能力、较强的自我开发设计能力、愿景实施能力、较强的突发事件处理能力等;研究创新能力包括有政策敏感度、创新能力、分析并解决问题能力、较强的调查研究能力、持续学习力等。

(3)基层公务员能力标准

基层公务员能力要求具备日常工作能力、规划设计能力，个别公务员有研究创新能力。其中日常工作能力包括有科学素质及人文素养、政治鉴别能力、依法行政能力、价值取向(诚信、公共精神)、责任心、具有专业知识及应用能力、熟练应用办公自动化和电子政务、公共行政服务能力、文字写作和语言表达能力、执行能力、团队合作;规划设计能力包括岗位计划能力、有自我开发设计能力、愿景落实能力、突发事件处理能力等。

(二)创建以能力与素质为导向的人员招聘与选拔模式

传统的蜗牛公务员选拔一般只重视考察人员的知识、技能等外显特征，而很少考察所招聘人员深层次的动机、态度、价值观等特质。针对传统模式的不足，政府急需创建一种有效的招聘和选拔机制。公务员核心能力框架的提出为干部的招聘与选拔提供了一个十分有价值的切入点。

在公务员的招聘与选拔过程中，核心能力框架的作用，主要是提供一个评价标准，对应聘者的能力素质水平和岗位的核心能力框架进行比较，如果相对匹配，应聘者才有可能胜任其岗位的工作。如果在学历背景、工作经验和技能等方面都比较符合岗位需求，但在态度和价值观等深层次的特质方面不符合，尤其是与政府部门的组织文化特征相悖，这些特质又往往很难通过培训开发去改变，则不应予以考虑。

在这一模式中，政府基于发展战略制订人力资源规划，根据规划结果确定人力资源的数量和质量需求，然后参照通用人员能力框架和特殊岗位人员的能力要求，对所需人员进行招募和选拔。只有满足公务员核心能力框架的要求，并且充分考虑被招聘人员自身职业发展愿景，才能获取合适的工作人员并将其配置到合适的岗位。

(三)创建能力本位培训模式

在以能力为核心的公务员培训中，培训项目的设计是围绕着提高公务员的岗位胜任能力进行的，因此，在设计学习内容及培训项目时，也应当围绕着公务员的岗位胜任能力进行。

第一，以公共行政为目标提高教育培训起点，实现由适应能力培训向胜任能力提升和胜任能力拓展的培训转化。普及和提高相结合，在行政系统内普及教育培训，提高全体行政人员政治业务素质的同时，重点地区、重点处室、重点岗位、重点培训对象的能力水平向更高层次发展。使高层公务员大多数能达到胜任和优异的层次;中、下层公务员达到基本胜任和胜任层次，个别达到优异层次。

第二，培训内容有针对性、培训方式有新颖性，提高培训效益。根据任职的不同阶段和职务的高低不同予以详细的分类分级，设计不同的能力提升和能力拓展的培训内容。重视并加强公务员职业生涯和规划的培训，使公务员能力持续提升的规划与个体规划相一致。大胆探索新颖的培训方式，在积极推广案例、研讨、情景模拟、经验分享等教学方式的同时，积极探索研究式教育培训方式，积极开展理论研讨活动，运用理论研究成果更好地指导公务员教育培训工作。

第三，建立教育培训保障体系，保证公务员能力持续提升。根据各地行政教育培训机构的现状，制定公务员教育培训基地的标准，每年对教育基地进行考核、评估，对达不到标准的教育基地及时清除或整顿提高。对培训所需要的师资力量及时进行补充、更换，还可以聘请系统外的知名教授补充某些师资力量的不足。继续重视培训教材建设，组织代表行政学术水平的专家、学者编写适应行政改革需要的教材，使公务员更好地掌握行政改革的新动向。继续加大教育培训经费的投入，使教育培训持续、高质量、快速发展。

(四)完善能力目标考核机制

能力目标考核机制应采取客观评价与主观评价相结合的方式。

客观评价方式分为两种:一是共性指标评价方式。就是制定通用的评价指标，对评价对象之间横向比较、考评，评价各岗位职责落实情况、工作制度遵从情况、重点工作完成情况，这种评价方式具有客观可比、可量化、重点突出、评价内容全面的特点。二是工作目标白皮书评价方式。这种评价方式主要是针对政府综合工作部门采用。由评价对象根据年度工作要点，提出当年必须完成的若干事项，并明确说明完成时限、完成内容和完成标准，主要用于推进重点工作的开展。

主观评价方式主要是为了弥补客观评价只侧重工作结果考核的缺陷，将工作效能评价与服务对象满意度结合起来，具有相对的合理性。

能力目标考核机制尤其应将客观评价与主观评价结合起来使用，可采取“客观评价先于主观评价”的办法，将工作关键业绩指标的客观评价得分作为主观评价参考依据，对干部从行政执行力、工作业绩、管理服务效率、廉政建设等维度进行综合的绩效评定。

二、促进公务员队伍能力提升的举措

(一)构建公务员队伍能力持续提升体系

1.建立公务员能力提升数据库

为了使公务员能力提升正常、有序、有效地运转，行政系统需要建立能力提升数据库。数据库是公务员能力提升的战略资源，它能够清楚地记载能力提升的过程以及提升后的结果，指导公务员能力持续提升。数据库也是行政系统对能力管理的依据和决策的基础，它能帮助行政部门了解公务员能力提升的动态过程，发现公务员能力提升的规律，从而更科学地选择公务员能力提升的方案。建立公务员能力提升数据库，需要结合公务员能力现状，根据不同区域、不同级别、不同岗位公务员能力标准为数据库的目标;然后对其数据库结构进行设计，针对基层、中层、高层次公务员能力提升状况构建数据库结构;数据库建立之后，对数据库试运行并进行测试评价，如实际运行结果不符合设计目标，需调整数据库结构，改变部分参数。如果运行实际结果达到设计目标，就可对数据库安全性、完整性、准确性进行控制，对数据库运行性能进行监督、分析和改进。

2.构建公务员队伍自我能力开发与提升的平台

自我能力开发与提升是公务员能力提升和拓展的途径之一，是发挥公务员主观能动性的最佳方案，也是节约成本、提高效益的好策略。为此，要构建公务员自我能力开发与提升的平台。制定各级公务员能力标准，然后详细分解目标，明确各级公务员自我能力开发与提升的要求，按照分级组织和实施的原则，加强对自我能力开发与提升的督促和监督，鼓励和支持公务员养成自我能力开发与提升的习惯。还要构建公务员自我能力开发与提升的标准，高层、中层公务员以开发业务规划和设计能力以及适应变革的能力为核心，以增加公务员的研究创新能力，最终实现促进并实施变革、引领变革为目标的能力拓展和提升为标准。基层公务员主要建立由适应能力向能力提升转化的标准，明确自我开发与提升的任务。

(二)创建公务员队伍能力提升的运行机制

1.完善公务员的任用、考核、评价、奖惩的激励约束机制

健全不同层次、不同岗位公务员的考核、评价机制，制定以实绩考核为主，公务员培训、交流、自我开发等多项考评指标体系，采用灵活多样地考核方法客观、公正地对公务员进行考核，树立考核结果的权威性。改进公务员能力评价的方式，完善公务员能力评价的手段，开发应用现代公务员能力测评技术，准确判断公务员所在的能力层次，此项工作也可以委托有公务员能力测评资质的专门机构进行，以提高公务员能力测评的客观性。将考核、评价的结果作为公务员的升降、奖惩、回避等的依据，也作为以后公务员能力提升的依据。根据不同层次、不同岗位公务员的需要健全激励约束机制，为公务员能力提升提供动力源泉，推进公务员能力提升战略的实施。

2.在行政系统内实现能进能出的良性运行机制

第一，把好“入口”确保新进公务员的质量。继续坚持“凡进必考”的入口原则和德才兼备的用人原则，围绕行政改革和发展任务引进人才，加强行政队伍建设，优化行政系统知识结构。第二，疏通“出口”关，促进人才的流动。改革现行公务员退休制度，进一步拓宽公务员退出的主渠道。对一些知识淘汰率高的岗位可采用雇佣制，增加流动性。运用鼓励、考核淘汰、惩戒等手段，对没有胜任能力也没有潜力提升的公务员要给予辞退。在合适的岗位上，尤其是行政专业以外的其它专业性较强的岗位和辅助性岗位，积极聘用社会上的优秀人才。

3.制定并完善公务员能力提升全过程的监督机制

第一，制定并完善科学性、可操作性的公务员能力提升质量评估标准和办法，作为公务员能力提升监督的依据;第二，建立公务员能力提升档案制度、反馈制度，作为及时修订公务员能力开发的内容、方式等的依据;第三，制定并完善公务员能力提升工作的目标责任制，作为全过程监督后追究责任的依据。

(三)完善公务员队伍能力提升的保障机制

1.完善公务员能力提升责任体系

对公务员能力提升工作进行科学定岗定责，这是建立和推行责任制的基础;然后细化明确工作规程，这是公务员能力提升工作的程序要求，保证各个岗位职责的正确履行，使任何一个工作人员，无论是业务熟练的还是刚刚从事业务工作的，都可以迅速上岗按章操作，协调各个岗位之间的职责衔接，注重对公务员能力提升的过程控制，确保整个过程高效、有序运行。

2.建立公务员能力提升目标管理制度

根据公务员能力提升的规划，分别确定省厅级、地市级、县市级行政部门在公务员能力提升工作的目标，各级行政部门再结合本级、本地的实际情况，制定具体的目标规划和措施办法，科学分解年度工作计划，然后转变成各个部门以及各个人的分目标。公务员在做自我能力开发与提升的规划时，要结合本部门的能力提升目标，使个人提升目标与组织目标一致。目标实施后要注意跟踪检查，将检查的结果及时反馈，上级根据目标的完成情况对下级进行考核、评价和奖惩。

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