公共体育场（馆）运营改革过度市场化问题研究

2014-10-18陈元欣

体育科学 2014年6期

陈元欣，王健

公共体育场（馆）［以下简称场（馆）］作为政府投资建设并设立的主要用于提供公共体育服务的公益设施和公共机构，在公共体育服务体系建设中发挥着十分重要的作用。在计划经济时期，由于场（馆）存在人浮于事、冗员过多、机构臃肿、效率低下、公共体育服务供给不足、对社会回应较差等诸多问题，引发了政府和社会对场（馆）改革的强烈呼声。改革开放以来，我国推行的以市场化为取向的改革，对场（馆）的运营改革产生了积极而深远的影响，成为场（馆）运营改革的主要方向，对于解决上述突出问题做出了积极的贡献，场（馆）的公共服务能力和运营能力有了显著提升。但由于部分地方政府在场（馆）运营改革过程中急于甩包袱、推责任，忽视了场（馆）的公益属性和承担的公共服务责任，盲目将场（馆）推向市场，要求场（馆）按市场原则配置公共体育服务资源，导致市场失灵和场（馆）运营改革的过度市场化，致使场（馆）公共体育服务供给严重不足，损害了群众的体育权益。因此，本文拟就公共体育场（馆）运营改革中的过度市场化问题进行研究，以期为场（馆）的运营改革提供理论支持。

1 场（馆）运营改革过度市场化溯源

体育场（馆）是社会事业领域较早进行市场化运营的，1984年中共中央下发的《关于进一步发展体育运动的通知》中提出“体育场（馆）要逐步实现企业化和半企业化经营”。体育场（馆）在“以体为主，多种经营”方针的指导下，以创收和减轻财政负担为主要目标，由行政事业型向经营型转变。原国家体委曾于1994年和1997年分别在上海虹口足球场和江苏省五台山体育中心召开过两次全国范围的体育场（馆）现场会，介绍、推广虹口足球场和五台山体育中心产业化、市场化运营的成功经验，有力地推动了全国范围内体育场（馆）的市场化运营。近年来，国家相关政策特别是加快服务业发展的有关政策更是鼓励放宽市场准入，允许民间资金进入法律、法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，并明确鼓励民间资本参与体育场（馆）运营。在国家相关政策的鼓励下，国内越来越多的体育场（馆）加大市场化运营改革的力度，且范围和深度不断加强，在很大程度上提高了体育场（馆）的运营效率，促进了公共体育服务的供给，减轻了政府的财政负担，实现了经济效益和社会效益的双赢。但部分场（馆）在市场化运营改革过程中未能处理好经济效益和社会效益、公益性和经营性的关系，过度追求经济效益，忽视社会效益，出现了过度市场化的倾向和现象，背离了场（馆）市场化运营的目的和初衷，与场（馆）的公益定位完全不符，严重侵害了公众的体育权益。虽然中共中央2002年在《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中提出公共体育设施要向社会开放，正确处理好公益性和经营性的关系，收费标准要充分考虑人民群众的经济承受能力，但场（馆）运营改革过度市场化现象并未有所改观，并在各方面因素的综合作用下，愈演愈烈，对公共体育服务体系的建设带来了十分不利的影响。

2 场（馆）运营改革过度市场化的主要表现形式

所谓过度市场化，指的是用市场调节替代本应由政府承担的责任［13］。目前，场（馆）运营改革过度市场化主要表现在以下几个方面:

2.1 场（馆）服务价格难以体现公益性

场（馆）运营改革过度市场化的突出表象就是场（馆）服务价格过高，难以体现公益性。场（馆）作为公共服务设施，几乎没有免费或低收费的服务项目，部分群众比较喜爱的运动项目如游泳、羽毛球、网球等逐步步入高消费项目，单位收费价格在数十元以上，部分公立网球馆高峰时段的价格已达到两三百元每小时［18］。根据中国青年报的网络调查显示:91.1%的受访者反映当下场（馆）收费过高，其中，55.1%的人认为收费非常高，近九成受访者抱怨时下过高的场（馆）收费让自己“贵得运动不起”［17］。湖南省某市体育馆不对个人开放，只包场，每场篮球赛的收费起步价是4000元，使得普通群众难以享受体育馆的服务［14］。有些场（馆）的收费价格甚至比民营场（馆）的服务价格还要高，场（馆）的服务价格毫无公益性可言，与其事业单位的性质和社会公益事业的功能定位完全不相符。场（馆）过高的收费价格使得普通群众只能“望馆兴叹”，无力负担。此外，由于目前国内场（馆）数量比较有限，与群众日益高涨的健身需求相比，场（馆）数量严重不足，场（馆）资源的稀缺性，加之过高的运行成本，进一步加剧了场（馆）服务价格的上涨。

2.2 场（馆）服务项目设置和资源配置未能考虑公共利益

服务项目设置未能考虑公共利益是场（馆）过度市场化的又一突出表现形式，场（馆）在服务项目的设置和资源的配置上完全按照市场原则进行。市场配置资源本无可厚非，但完全按照市场机制配置资源，忽视场（馆）的公共属性和其承载的公共利益，则必然损害广大群众的体育利益。场（馆）的公共属性，决定了其不能完全按照市场机制配置资源，需要考虑广大群众的公共利益，在服务项目的设置和资源的配置上应优先满足群众的公共体育需求。但在现实中，由于财政投入不足的倒逼机制，使得场（馆）不仅提供公共体育服务的经费严重不足，而且，连基本的生存都难以保障，只能依靠经营创收维持正常的运转，使得场（馆）运营过度市场化，公共空间完全商业化，基本不考虑普通民众的公共体育需求，服务项目和资源配置完全市场化，背离体育本体业务，将有限的体育资源和空间投入盈利空间较大的非本体业务，场（馆）内过多的各种餐厅、酒店、娱乐场所、停车场等，侵蚀群众健身场地。场（馆）即使在体育本体业务的资源配置上也是以高端消费者的利益需求为着力点，各种资源配置都优先用于满足高端消费者，如场（馆）高峰时段高端消费者有预定的优先权，室外空间被开辟为专属停车场等，场（馆）异化为主要为高收入者和高端消费者服务的场所，普通民众和低收入群体难以享受到场（馆）提供的体育服务。

服务项目设置和资源配置完全市场化也是推高场（馆）服务价格的主要因素，根据中国青年报的网上调查，61.0%的受访者认为场（馆）健身项目商业化运作是其收费过度的首要原因［17］。

2.3 场（馆）管理机构被推向市场

场（馆）管理机构绝大多数为事业单位，地方财政每年要给予一定的预算拨款，以保障场（馆）的正常运行。随着市场化改革的推进，越来越多的场（馆）管理机构被推向市场，部分事业单位被迫转企改制，成为自负盈亏的企业机构，部分原本是全额拨款或差额拨款的事业单位转变成为自收自支的事业单位，没有了财政拨款，完全自力更生，依靠自身的运营收入维持场（馆）的正常运转。根据笔者2009年的调查，30%被调查场（馆）为自收自支事业单位［1］。部分场（馆）管理机构虽为全额拨款或差额拨款，但政府的财政拨款非常有限。根据湖北省体育局2012年的调查，62家场（馆）中24家无财政拨款，所占比例高达38.7%，58.1%的场（馆）管理机构的年财政拨款在10万元以下（含无财政拨款）［6］。政府的财政拨款尚不够场（馆）员工的工资，而场（馆）的运行和维护费用也是一笔不小的支出，这些费用的支出全部要靠场（馆）自筹。

场（馆）管理机构被推向市场后，首先面临的是生存问题，不断举办各种商业活动以维持自身的生存，对于公共体育服务则是心有余而力不足。例如，深圳体育中心等三家场（馆）转制为企业后，伴随着政府财政拨款在三年过渡期内的逐年递减，场（馆）的商业气息愈发浓厚，甚至个别场（馆）变身成了大卖场，受到群众的非议；宁夏体育馆实行经费自收自支后，迫于无奈，场（馆）服务价格不断上涨，引起群众强烈反对；成都体育中心改制成为成都体育产业发展投资有限公司以后，资产整体被划转到成都市文旅集团，经营创收成为公司的第一要务，体育场几乎每周都用来举办各种演唱会，体育功能几乎丧失，引起群众和体育部门的强烈不满。

2.4 创收成为场（馆）主要筹资渠道

根据《公共文化体育设施条例》（以下简称《条例》）的规定，场（馆）的维修、管理费用应由地方财政予以保障，场（馆）管理机构提供服务可以适当收取费用，但在现实中，由于场（馆）管理机构被逐步推向市场，财政拨款逐步减少，使用者付费机制成为场（馆）经费来源的主要制度安排和提供公共体育服务的主要方式，使得越来越多的低收入群体难以享受必要的公共体育服务。随着场（馆）经营创收“自主权”的不断扩大，经营创收成为场（馆）筹集运行经费的主要渠道，且在各种经费来源渠道中所占的比例不断提高，对于部分自收自支事业单位和企业类型的场（馆）管理单位而言，创收成为场（馆）筹资的惟一渠道。湖北省体育局洪山体育中心2012年的全部运营支出为3400多万元，而当年的财政拨款仅为340万元，自筹经费占运营支出的比例高达90%。新华路体育中心2011年人员经费支出为612万元，其中，人员经费财政拨款64.16万元，占总支出的比例仅为10%，其余所有人员经费支出均由中心自筹［7］。根据2008年国家体育总局开展的全国体育及相关调查的财务数据显示，全国场（馆）运营支出中财政保障的比例约为35%左右［2］，充分说明财政对场（馆）运营的保障比较乏力，经营创收成为场（馆）主要的筹资渠道，这也说明场（馆）的运营费用主要来自于使用者付费，场（馆）运营的过度市场化现象已比较严重。

此外，由于各地地方财力的差异，各地对场（馆）的保障水平有较大差异。从湖北省、浙江省和上海市的情况来看，上海市和浙江省对场（馆）的财政投入远远高于湖北省（表2）。从湖北省内的情况来看，武汉地区场（馆）的财政保障水平远远高于其他地（市）的平均水平，越是财力困难的县（市、区），对场（馆）的财政投入越低，如2011年湖北省内县（市、区）级场（馆）财政投入占其总收入的比例仅为10.6%（表3）。地方财政对场（馆）投入的比例越低，说明场（馆）对经营创收的依赖程度越高，经营创收成为场（馆）筹集运营经费的主要渠道。随着场（馆）运行经费由多渠道筹集变成市场或经营创收为主要渠道，甚至是惟一渠道，场（馆）的公共体育服务职能将逐步被弱化，步入过度市场化的危险境地。

表1 事业类型场（馆）收入来源结构一览表Table 1 The Income Structure of the Public Venues（%）

表2 2007年湖北省、浙江省和上海市场（馆）财政拨款、上级补助占总收入情况一览表［16］Table 2 The Percent of the Public Funding and the Subside in the Venue’s Total Income （%）

表3 2011年湖北省不同层级政府财政拨款占场（馆）收入情况一览表［8］Table 3 The Funding of the Different Rank of Government for the Venues of Hubei Province in 2011

2.5 场（馆）法定义务难以履行

场（馆）作为政府投资兴建的社会公共服务设施，根据国家相关法律、法规的规定，承担着众多的法定公共义务，如全民健身日免费向社会开放，向特定群体免费或优惠开放等法定义务，但由于场（馆）运营过度市场化，过分追求经济效益，使得许多场（馆）忽视公共利益，未能履行其承担的诸多法定公共义务。根据北京市部分媒体的调查，2012年全民健身日，北京市多数场（馆）仍照常收费，并未免费开放［10］；湖北省内在全民健身日免费开放的场（馆）数量也是少之又少。而且，根据笔者对国内部分场（馆）的实地走访，绝大多数场（馆）的场地设施服务价格并没有对特殊群体予以优惠。政府一方面通过立法要求场（馆）履行免费或优惠向社会开放的义务；但另一方面，又不给予场（馆）相应的经费保障，要求场（馆）通过市场运作获得相应的经费，使得场（馆）管理机构陷入两难境地，难以履行其承担的法定义务。

3 导致场（馆）过度市场化的主要原因

3.1 政府曲解场（馆）市场化改革价值导向

场（馆）市场化改革本应是通过引入市场机制和竞争机制，促进场（馆）公共体育服务供给和服务质量提升，满足群众对场（馆）公共体育服务的需求，但政府将场（馆）市场化改革错误理解为甩包袱、推责任，将供给公共体育服务的责任完全推给场（馆），而对场（馆）的投入又严重不足，单方面要求场（馆）履行各种义务，提供公共体育服务，但自身并不履行相应的保障职责。政府提供公共体育服务是其在市场经济条件下政府的重要职能，政府提供公共体育服务的责任并不能市场化，必须也只能由政府承担。而且，在当前国家加快公共服务体系建设的大背景下，政府在公共体育服务等方面的支出应进一步加大，场（馆）是其提供公共体育服务的重要载体和主体，应加大对场（馆）的保障和投入力度，而不该完全推向市场。深圳体育中心等三家场（馆）改制后，实行企业运营，但政府对于购买公共体育服务的费用一直没有落实，致使场（馆）难以提供公共体育服务。

场（馆）管理机构在市场化改革过程中追求效率优先，以顾客为导向的价值取向表面上虽并无不妥，但却违背了公共服务的核心价值和基本原则。场（馆）提供公共体育服务追求的效率应置于民主、社区和公共利益这一更广泛的分析框架之内［19］，不能因追求效率就牺牲公平和公共利益。场（馆）提供公共体育服务应以公共利益为核心价值，兼顾效率与公平，以促进场（馆）公共体育服务的充分供给，满足群众日益增长的体育需求。在现实中，场（馆）运营改革的过度市场化使其过于追求效率，致使场（馆）公共体育服务的公平性受损，公众体育权益受到侵害。

顾客导向作为新公共管理理论的核心理念，在场（馆）市场化改革过程中对于提升场（馆）公共服务能力和服务质量，增强场（馆）对社会的回应性等方面发挥了积极作用，但公共体育服务与私人体育服务有着明显的差异。私人体育服务是以顾客为导向，由市场价格机制确定，但公共体育服务在很大程度上是妥协平衡的产物，并非由市场价格机制决定。场（馆）公共服务的公共性决定了其必须以公民为导向，以公平、公正为基本原则，公共需求与公共利益是场（馆）提供公共体育服务的明确目标指向［15］。但由于场（馆）市场化运营中主要以顾客为导向，更多关注顾客的需求，资源配置也向顾客倾斜，忽视公共利益与公共需求，导致公共体育服务尤其是基本公共体育服务供给不足，难以满足公众的体育服务需求。

政府供给公共体育服务本身是政府动用有形之手弥补市场失灵的主要举措，但又将场（馆）推向市场，寄希望于通过市场机制解决场（馆）公共体育服务供给不足的问题，这一举措不仅理论上行不通，无助于问题的解决，反而加剧了场（馆）的过度市场化，限制了场（馆）公共体育服务的供给，使得公众的体育权益受到侵害。

3.2 地方政府财权与事权不匹配，地方政府对场（馆）投入严重不足

目前，场（馆）运营改革的过度市场化在很大程度上是由财政分权后的地方政府财权与事权不匹配的倒逼机制引起的。场（馆）作为一级预算单位，虽然每年财政都会安排一定的预算，但与其高额的运营成本相比，远远不够，且目前受各地经济发展水平的限制，场（馆）尚不能像文化馆、图书馆、博物馆等那样免费向群众开放，场（馆）在向群众开放过程中仍要收取相应的费用，但部分公共体育场（馆）的收费已过高，难以体现公益性。造成这种现象的原因是多方面的，财政投入不足是造成公共体育场（馆）过度市场化的主要原因。由于地方政府对于场（馆）的投入严重不足，场（馆）几乎被完全推向市场。

在财税体制分权改革过程中，上级政府把下级政府的财权部分上移，而把事权则逐级下放，但在责任逐级下放的同时，并没有伴随着足够的财政转移支付，致使地方政府财权与事权严重不匹配［12］。场（馆）绝大多数由地方政府所有，尤其是地级市和县（市、区）拥有的场（馆）数量最多，根据第五次全国体育场地普查结果显示，隶属于地市级和县区级的体育场地数量占全国体育场地总量的94.0%［9］。因此，地市和县区政府的财政支出责任也最大，但恰恰这两级政府在整个政府层级中的财力最为薄弱。在财力拮据的情况下，地方政府有“卸包袱、推责任”的强烈冲动，减少或停止对场（馆）的投入，要求场（馆）通过经营创收获得运行保障经费，把场（馆）推向市场，助推了场（馆）的过度市场化。从表4可以看出，国家体育总局本级所属体育场（馆）如国家奥林匹克体育中心、首都体育馆等，中央财政对其投入占总收入的比例高达70.8%，各省级政府财政所属体育场（馆）的财政保障水平也达到50%左右，而数量最为庞大的地市级和县区体育场（馆）是提供公共体育服务特别是基本公共体育服务的最主要载体，但地方财政对其保障水平仅为16.4%和10.6%，呈现隶属层级越低，财政保障水平越低，运营收入所占比例越高的窘况。基层地方政府将提供公共体育服务的责任几乎全部推向市场，而市场在提供公共体育服务方面又完全失灵，使得主要为群众提供公共体育服务的场（馆）主要依靠经营创收维持正常运转，无力供给公共体育服务。

3.3 政府监管缺位

场（馆）运营过程中应由政府有关部门加强监管，以确保场（馆）提供公共体育服务。根据《条例》的规定，各级体育行政部门是场（馆）的业务主管部门，代表政府对场（馆）进行监管，其他政府部门在各自的职责范围内加强对场（馆）的监管。但在我国现行的机制下，体育行政部门既是场（馆）最主要的监管机构，同时又是场（馆）的主管部门和事实上的所有者，二者关系过于密切，监管机构难以对自己实施监督［3］。而且，根据笔者的调查和访谈，在场（馆）管理体制下，体育行政部门也是其所属的场（馆）的既得利益者，对场（馆）的盈亏负责，导致二者陷入同一利益链条，利益趋同，致使体育行政部门对场（馆）的监管缺位。

表4 我国不同层级政府所属体育场（馆）保障水平一览表Table 4 The Funding Levels for the Venues of the Different Rank of the Government（%）

体育行政部门作为场（馆）的主要监管部门，不仅对于场（馆）监管缺位，还鼓励场（馆）经营创收，不断提高场（馆）每年经营创收的目标任务。各级体育行政部门普遍对场（馆）实施目标责任管理，其中，经营收入是最核心的硬指标，且每年都不断上调经营收入的目标，对于超额完成经营收入任务的还有一定的奖励。部分体育行政部门或政府部门还要求场（馆）上缴一定的经营收入，这一做法不仅违背了《条例》第二十六条关于场（馆）收入使用范围的规定，且进一步加剧了场（馆）的过度市场化，致使场（馆）完全背离公共服务目标。

在对场（馆）服务价格的监管上，《条例》第二十条明确规定:公共文化体育设施管理单位提供服务可以适当收取费用，收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准。但根据笔者对国家发改委和北京、湖北、宁夏、广东、福建等10多个省（市、区）政府和地方政府定价目录的查询，仅有福建省将场（馆）的公共服务定价列为政府指导价的范围，其他省（市、区）均未将场（馆）公共服务价格作为政府定价的范围，作为市场调节价，由场（馆）管理机构自主决定。正是由于福建省将场（馆）服务定价纳入政府定价的范围，福建省场（馆）服务的收费标准均要经过同级物价部门的审批，使得福建省多数场（馆）的公共服务价格相对较低，如福建省游泳跳水比赛馆成人收费标准为基准价每人16元／2小时，福建省体育局羽毛球馆上午时段10元／小时，下午18∶00之前15元／小时，18∶00以后最高峰时段为35元／小时，价格非常平民，绝大多数群众都能负担得起。而其他由市场自主调节的场（馆）的服务价格则远远高于福建省的标准，如山东省体育中心游泳馆，游泳的单次价格就高达80元，是福建省游泳跳水馆价格的5倍，这表明了政府对场（馆）公共服务价格监管与否的差异。因此，从目前国内各地对场（馆）服务价格的监管来看，绝大部分地方政府对于场（馆）服务价格的监管是缺位的，在一定程度上导致了场（馆）服务价格的快速上涨。

3.4 激励评价机制不完善

政府在把场（馆）推向市场的同时，也赋予了场（馆）较大范围的经营自主权，允许场（馆）扩大服务范围和增设服务项目，政府部门对于场（馆）开展的各种商业性活动也是默认和支持的。场（馆）走向市场以后，几乎所有的运行经费全部要自筹，场（馆）管理机构人员的收入与经营创收密切相关，场（馆）管理者的逐利动机被充分激发，被置身于“剩余索取者”的位置，场（馆）开始走向利润最大化的目标，什么赚钱干什么，场（馆）管理者经营创收的积极性被充分调动，且难以抑制。场（馆）经营创收具有自我加强的趋势，即使获得充足的运行资金支持，在政府监管不到位的情况下，场（馆）依然不会放弃已经实施多年且已形成惯性的使用者付费制度，价格也不断提高。而且，各级体育行政部门对场（馆）经营创收的考核指标也在逐年增加，经营创收是考核场（馆）管理者政绩的重要的可量化的指标。而对于接待健身人次和举办活动次数等考核场（馆）公共体育服务的社会效益指标则相对比较软化，且真实性相对较低，对于场（馆）的考核和激励侧重于经济指标而弱化社会效益，这使得场（馆）过分注重经营创收，轻视公共体育服务。对部分场（馆）负责人进行访谈时他们说:“体育局考核我的就是经营收入，其他的都是次要的，每年我还要上缴一部分利润，社会效益只是做表面文章，关键还是要看经济效益。”如此看来，体育行政部门不甚合理的考核评价机制，进一步加剧了场（馆）的过度市场化。

3.5 决策机制不健全，公众难以参与场（馆）运营决策

场（馆）作为公共服务机构，其服务对象是广大群众，其各种决策应广泛听取群众的意见，满足绝大多数群众的利益诉求和需要。但目前场（馆）并未建立比较畅通的公众需求表达机制，公众对于场（馆）公共服务的需求与利益诉求也难以传达到场（馆）的决策层，公众更难以参与名义上为全民所有的场（馆）的运营决策，只有被动接受服务的权利，缺乏相应的制度设计保障公众能够参与场（馆）运营决策的权利，使得公众的公共利益难以得到保障。场（馆）管理者在经营创收的压力下更多考虑的是能够为场（馆）带来经济效益的高端顾客和消费者的需求，未能充分考虑甚至忽视公众对场（馆）的体育需求和公共利益，造成场（馆）异化为主要为高收入阶层服务的专属场（馆）。

3.6 场（馆）公共服务标准尚未建立

《条例》对场（馆）的建设、使用和管理等做了一些原则性的规定，但对于场（馆）提供公共体育服务的一些具体性规定和服务标准等并未明确。场（馆）公共服务标准是场（馆）必须履行的强制性标准，明确场（馆）必须提供的基本公共体育服务内容、服务标准和服务规范。2012年，国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）中提出要加快建立健全公共文化体育服务国家标准体系，要求国家体育总局会同有关部门制定场（馆）布局、建设、设备配置、人员配备、服务规范等具体标准。目前，国内文化场（馆）服务标准和服务规范已相继颁布，但公共体育场（馆）公共服务标准至今尚未颁布。场（馆）公共服务标准的缺失使得场（馆）在运营和提供公共体育服务过程中缺乏相应的操作性规范和强制性标准，也使得相应的政府部门因服务标准缺失而难以对场（馆）进行监管。

4 场（馆）运营改革过度市场化的主要危害

4.1 个人体育支出急剧攀升，群众难以承受

场（馆）原始投资额较大，投资周期长、回报率低，使得民间资本不愿意投资，在群众健身意识和健身需求日益高涨的情况下，由于政府供给不足，使得场（馆）资源极为稀缺，需求旺盛，场（馆）被推向市场后，其逐利动机得到强化，按照市场原则进行定价，助推了场（馆）服务价格的快速上涨，造成个人体育支出急剧攀升。以羽毛球项目为例，省会城市高峰时段每小时价格约为60元（两人分摊，每人30元，每周3次，每次1小时），以月收入3000元为例，仅每月健身的场地支出就占其月收入的10%以上。本应由政府低价提供的公共体育服务项目却成了群众的“奢望”，部分群众由于难以负担如此高昂的体育支出，放弃了原本比较喜欢的健身项目。场（馆）运营改革的过度市场化，使得本应由政府承担的支出责任转嫁到群众身上，单纯依靠市场机制来解决，则必然导致场（馆）服务价格和群众体育支出的急剧攀升，最终使得群众难以负担高额的健身支出，导致群众“健身难、健身贵”。

4.2 场（馆）公共服务的公平性受损，民众体育权益受到侵害

公共服务的基本属性是公平性，是社会进行再分配的重要方式，是实现社会公平的基本途径，健身权利是民众享有的一项基本权利，是政府的法定义务和基本职能。场（馆）提供的公共体育服务，应不论收入和社会地位的高低，公众都可以平等、公平地享受，不应存在身份和社会序列差异。但现实是场（馆）提供的公共体育服务的价格不断攀升，多数场（馆）的游泳、羽毛球等服务项目的单位价格都在50元左右，网球场收费更高，部分公立网球场高峰时段的价格达到200元／小时。场（馆）过高的服务价格将中低收入者排除在外，他们无法享受到相应的公共体育服务；另一方面，由于场（馆）资源十分稀缺，为满足部分高端客户的需要，部分场（馆）推出所谓的各种高端会员卡，动辄预存几千元甚至上万元，会员享有各种特殊权利，他们的各种权益能够优先得到保障，在预定场地、各种配套设施的使用上均有优先权，并享受一定的价格折扣，但由于场地资源稀缺、有限，使得普通公众的体育权益无法得到保障，经常预定不到场地，使得场（馆）提供的公共服务的公平性严重受损。场（馆）管理者过度追求经济效益，忽视公共利益，破坏了公共体育服务的公平性和平等性，使得民众的体育权益受到侵害。原本政府动用公共财政修建的场（馆）是为广大公众服务，却变成高收入者独享的消费场所，将低收入者排除在外，背离了公共财政的初衷，侵犯了民众的体育权益。

政府公共财政投资场（馆）的重要目的之一就是提供公共体育服务，包括基本公共体育服务，但由于基本公共体育服务免费供给，场（馆）无利可图，在监管不力的情况下，场（馆）要么不提供，要么消极提供，使得占社会大多数的中低收入者无法享受场（馆）提供的基本公共体育服务。而且，场（馆）的服务定价能够起到平抑市场价格的作用，但现在部分场（馆）的定价不仅不能起到平抑物价的作用，甚至对涨价行为起到推波助澜的作用，进一步加剧了场（馆）资源配置的不公，直接损害了社会弱势群体的体育权益，有碍于社会的公平与和谐。

4.3 场（馆）公益性丧失殆尽

绝大多数体育场（馆）名义上为场（馆），为政府设立的提供体育场（馆）服务的事业单位，但绝大多数场（馆）在改革过程由于改革导向的误区和财政支持的不到位，多数场（馆）走向过度市场化，场（馆）在资源配置和服务项目设置时首先考虑的是经济效益而非公共利益，场（馆）的公益性丧失殆尽。场（馆）提供的所有服务项目均要收费，几乎没有免费的服务项目，而且，部分服务项目的收费价格不比社会上营利性场（馆）的服务价格低，仅有的户外健身休闲空间也被各种商业设施和停车场所侵占，几乎没有群众健身的场所。特别是部分地处城市黄金地段的体育场（馆），除了必要的道路外，其他空间全部被各种商业设施所侵占。据中国新闻网记者对北京市体育场（馆）的调查，有近一半的场（馆）蜕变为集贸市场，而主因就是经费不足［4］。

场（馆）本应率先履行《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，为群众提供各种基本公共服务，以体现其公益性，但目前绝大多数场（馆）未能向群众提供基本公共服务，致使基本公共体育服务供给严重不足。而且，根据《全民健身条例》的规定，全民健身日场（馆）应免费向社会开放，但绝大多数场（馆）没有免费向社会开放。同时，《全民健身条例》提出应对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放等一系列体现场（馆）公益性的要求，在现实中绝大多数场（馆）也未能执行。

4.4 各地场（馆）提供公共服务差异过大

各地受地方财力的影响，对于场（馆）的投入有较大差异，累退效应较为明显。加上政府转移支付的力度不够，各地场（馆）的财政保障水平有较大差异。而且，越是欠发达地区，财政保障水平越低，加之体育市场不发达，体育消费能力有限，使得场（馆）运营收入十分有限，难以支撑自身的发展，只能背离体育本体业务，将更多的空间和资源用于餐饮、酒店、娱乐等有较大盈利空间的业务，导致越是欠发达地区，场（馆）过度市场化现象愈发严重，公共体育服务供给不足问题愈为突出，更没有财力和资源用于基本公共体育服务的供给。虽然均等地享受公共体育服务是公民的基本权利［5］，但由于不同区域场（馆）提供的公共体育服务的差异过大，基本公共体育服务均等化的目标难以实现。例如，武汉市和长沙市由于地方财力雄厚，两地政府每年暑假为全市中小学生购买游泳服务，使得两市的中小学生可以享受免费的游泳及培训服务，并可有效避免溺水事故的发生，但其他地方的中小学生则难以享受这样的公共体育服务，尤其是广大农村地区。基本公共体育服务是每一个公民应平等享受的，不应存在地域差异，但由于这些地方财政投入不足等方面的原因，使得这些地区难以为群众提供均衡、均等化的基本公共体育服务，进一步加剧了场（馆）过度的市场化。

5 避免场（馆）运营改革过度市场化的建议

场（馆）市场化运营是场（馆）当前及今后发展的主要方向［11］，我们不能因噎废食而否定场（馆）市场化运营改革的进程，而是亟需采取各方面的措施以避免和解决场（馆）市场化运营改革过程中的过度市场化问题。

5.1 进一步明确地方政府职责，加大本级财政对场（馆）运行投入

市场经济条件下政府的重要法定职责之一是提供公共服务包括公共体育服务，政府虽然可以采取市场化方式提供公共体育服务，但政府提供公共体育服务的职责并不能市场化和转移出去。美国和英国许多公立场（馆）虽然委托给私立专业场（馆）运营商运营，但政府仍给予其一定的财政补贴，以保障场（馆）能够为公众服务。场（馆）作为提供公共体育服务的重要载体和机构，应由政府财政予以保障，而且，体育法和《条例》也明确规定了政府对于场（馆）的财政保障责任。由于场（馆）绝大多数由基层地方政府所有，按照财权与事权对应的原则，应由基层地方政府承担场（馆）的运行经费保障责任。目前，地方财政对于场（馆）投入不足是导致场（馆）过度市场化的重要诱因。因此，应进一步明确地方政府对于场（馆）的财政保障职责，采取政府购买服务或财政补贴等多种方式，加大本级地方财政对场（馆）运行的投入。同时，上级政府和体育行政部门也应加大对基层政府部门对场（馆）经费保障情况的评估、检查力度，督促地方基层政府逐年加大对场（馆）的财政投入，确保场（馆）的正常运行和提供公共体育服务必要的支出，避免过度市场化。此外，地方政府作为场（馆）建设的主体，应加大对场（馆）建设的力度，增加场（馆）供给，缓解因场（馆）资源稀缺而引起的服务价格过高问题。

5.2 建立财政分级负担机制，加大对基层场（馆）转移支付力度

根据我国现行的分级财政管理体制，借鉴博物馆、文化馆、美术馆和文化站点等文化场（馆）免费开放财政保障制度设计的主要经验，建立场（馆）财政分级负担机制，不同层级场（馆）提供基本公共体育服务的费用主要由对应的本级财政予以负担。同时，中央财政应设立专项资金加大对中西部地区等欠发达地区基层（地、市级和县、区级）场（馆）的转移支付力度，确保欠发达地区基层场（馆）能够获得相对充足、平等的财政拨款，重点保障欠发达地区基层场（馆）提供基本公共体育服务，使各地场（馆）能够提供相对均等化的基本公共体育服务，以解决部分欠发达地区基层场（馆）因缺乏财政投入而无力供给基本公共体育服务的问题，引导基层场（馆）回归公益性，确保各基本公共体育服务均等化目标的实现。根据对财政部和国家体育总局相关官员的访谈，2013年，中央财政已拿出5亿元资金设立场（馆）免费和低收费开放补助专项资金，专门用于补助基层场（馆）以提供公共体育服务。因此，建议省级政府参照中央的政策，建立配套的场（馆）免费和低收费开放补助专项资金，重点对于地市和县区场（馆）提供公共体育服务进行资助，并明确提出公共体育服务的标准和要求，以缓解和解决场（馆）因财政保障力度薄弱而导致的过度市场化问题。

5.3 逐步建立场（馆）理事会，吸引公众参与场（馆）运营决策

根据国家关于事业单位分类改革的制度设计，将逐步建立、健全事业单位法人治理结构，其中一项重要举措就是建立事业单位理事会，作为事业单位的决策和监督机构，逐步实现事业单位与上级主管部门的管办分离。场（馆）管理机构作为事业单位也将逐步建立理事会作为场（馆）的决策和监督机构，而现有的管理机构则作为执行层，执行理事会的各项决策，并对理事会负责。场（馆）理事会在人员的组成上根据中央文件的要求，一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。而场（馆）作为直接关系人民群众切身利益的事业单位，本单位以外人员担任的理事要占多数，这就为公众通过理事会的制度设计参与场（馆）运营决策提供了制度保障。公众作为理事会成员参与场（馆）运营的决策，必然要代表公共利益和广大群众诉求，做出的各项运营决策以公共利益和公众需求为核心价值和出发点，充分考虑群众的公共体育服务需求，使场（馆）彻底回归公益定位。而且，场（馆）理事会既是决策机构也是监督机构，可以对场（馆）执行层执行理事会的各项决策的情况进行监管，避免场（馆）在运营过程中走向过度市场化。

5.4 建立场（馆）公共服务标准，明确公共体育服务内容

鉴于场（馆）公共服务标准缺失的现实，根据《规划》的要求，国家体育总局应会同有关部门尽快出台并实施场（馆）公共体育服务标准，明确场（馆）必须提供的基本公共体育服务内容和服务规范，为各地场（馆）提供公共体育服务操作性指南和依据。场（馆）公共服务标准对于基本公共体育服务内容的规定作为强制性标准，所有场（馆）必须予以提供，以确保各地群众都能够享受到均等化的基本公共体育服务。场（馆）公共服务标准在明确界定基本公共服务内容的基础上还应合理区分非基本公共体育服务和私人体育服务，鼓励场（馆）根据各地经济发展水平和群众需求，结合自身特点提供非基本公共体育服务，满足群众日益增长的多层次公共体育服务需求。

5.5 完善场（馆）监管机制，场（馆）公共服务价格纳入政府定价

场（馆）市场化运营过程中，政府监管十分必要。完善的监管机制和政府有力的监管是避免场（馆）过度市场化的重要举措。鉴于当前政府监管缺位等一系列问题，应尽快完善场（馆）提供公共服务的监管机制，结合场（馆）法人治理结构建设和公共服务标准建设，建立高效、协调、全方位的监管机制。逐步引入合约监管，将场（馆）公共服务契约化，明确场（馆）必须履行的公共服务义务以及违约责任等，增强场（馆）的公共服务意识和履约能力。针对场（馆）公共服务价格过高的问题，根据《全民健身条例》第二十条的规定，建议由国家体育总局协调发改委下发专门通知，要求县级以上人民政府将场（馆）公共服务价格纳入各地政府定价范围，以行政手段干预场（馆）公共服务价格过高问题，对于场（馆）提供的私人体育服务价格仍由市场进行调节。

5.6 改革场（馆）绩效评价机制，引入社会评价机制

目前，体育行政部门对场（馆）的考核基本上以目标责任制考核为主，经营创收是十分重要的考核指标。为避免场（馆）市场化运营改革的过度市场化，应尽快改革场（馆）的绩效评价机制。建议尽快建立以公共利益为核心，以公民为导向，以公共服务为主要内容的绩效评价机制，完善场（馆）绩效评价指标体系，适当加大场（馆）公共服务的评价指标所占的权重，降低经营创收指标所占的权重，通过绩效评价指标体系的设置和改革，引领场（馆）回归公共服务。同时，在对场（馆）的绩效评价中，改革以上级主管部门评价为主的方式，引入社会评价机制，邀请场（馆）服务对象参与对场（馆）的绩效评价，并将群众服务满意度作为主要评价指标之一，以促进场（馆）公共体育服务的供给，提升公共服务质量。此外，场（馆）绩效评价的结果应与对场（馆）的奖惩结合起来，奖优罚劣，激励场（馆）提供更多、更好的公共体育服务。