核准制与注册制

朱伟一

2014年8月31日，全国人大常委会修改了《证券法》，但并没有修改规定“核准制”的第十条，核准制与注册制之争应当就此告一段落。

注册制在美国，有点像《水浒》中的鲁智深拳打镇关西。鲁达起意，是因为郑屠霸占欺辱弱女子，但寻衅时并没有直接说出理由，而是另有办法。先要郑屠切十斤精肉，不要见半点肥的在上面，又要郑屠切十斤肥肉，不要见半点精的在上面，然后再要软骨，不要见半点肉在上面，而且都要细细切作肉末。郑屠终于按捺不住，跳出来与鲁达拼命，结果被乱拳打死。鲁达本来是路见不平，要为弱女子报仇。但此事鲁达不便直说，男女之间的事情是解释不清楚的，越解释越乱。鲁达是英雄好汉，顶天立地，坐怀不乱，半点绯闻也不能有。既然反正要拳打郑屠，随便找个理由即可。

美国证交会受理拟上市公司的材料也有这个意思。按照美国的证券法，证交会无权批准或不批准证券的公开发行，只能要求发行人就所有重大事实做充分披露。但证交会可以不断提问，不断索要披露材料，借此拖延或挫败企业关于上市的努力。不想让公司上市，找个理由并非难事。

中国的《证券法》规定的则是核准制：“公开发行证券，必须……报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准……”国内要求向注册制过渡的声音曾经响彻云霄，理由是注册制可以减少证券市场的行政干预。但注册制实际上是一种变相的核准制。就政府核准或批准证券公开发行而言，中、美两国的做法并没有实质区别。

不过，中国的核准制与美国的注册制还是有差异的：美国政府是由证交会一家机构审核企业的上市申请；而证监会则是代表多家国家机关和地方政府，一同会审企业的上市申请。比如，发行审核涉及环保问题，环境保护部对此也有发言权，而且专门发文做出规定。此外，首次公开发行股票，必须得到发行人注册地省级人民政府的同意，并由国家发展和改革委员会决定，发行人募集资金投资项目是否符合国家产业政策和投资管理。换言之，中国监管机构对公司上市的监管和控制远不限于核准制。核准制只是监管证券市场的方式之一，其力度远不及其他很多方式。证监会可以控制上市节奏，有时甚至完全中止任何公司上市。国务院、国务院下属部委以及证券交易所都时而公开发文支持某一行业的企业上市。股票市场仍然是一只各方取卵的鸡，根本无市场化可言。

如果是为了减少或取消政府审核，由核准制过渡到注册制并没有实际意义，因为美国的注册制也是由政府批准上市。如果是为了排除其他政府部门参与核准，则并非证监会能够决定，必须由国务院直接出面推动，否则难以协调其他单位。但宣扬注册制的观点对证监会有利。从逻辑上说，否定核准制就为证监会的工作做了辩解：因为核准制并不完全适合于证券发行，存在无法克服的固有问题，所以以往的审核发行工作中的缺点和错误都是难免的。

不过核准制也并非都是坏事。中国资本市场涉及国计民生需要服从国家大的方针政策。在股票市场融资，是获得一种稀缺资源，政府对此进行监督和控制无可厚非，政府监管有其积极意义。福建诺奇股份有限公司在香港上市后不久便宣布，公司董事会主席失踪，而且卷走公司2.3205億元现金。而在此之前，诺奇在内地申请上市未获批准。就该公司案例而言，中国的核准制不是很好吗？