城乡基本公共服务保障体制的产权逻辑及其困境

黄国平

(湖南工业大学商学院，湖南株洲 412007)

当前中国发展中的一个突出问题是经济高速增长与社会协调发展相对滞后的矛盾，这种矛盾突出表现在工业化、城市化快速发展的同时，原来的城乡二元公共服务体制越来越不适应发展的需要，给社会的和谐和稳定埋下了隐患。但人们在针砭城乡基本公共服务保障体制弊端的同时，很少进一步探究这种体制或政策背后所蕴含的逻辑，以及这种逻辑在以市场经济为特征的现代社会存在的理由。为此，笔者拟从考察城乡基本公共服务保障体制的历史变迁入手，找出现存体制所蕴含的基本逻辑，从而为改进我国的相关政策提供思路和方向。

一、城乡基本公共服务保障体制的变迁

新中国脱胎于农业社会。在以农耕为主的社会里，历代王朝都奉行“重农抑商”的政策，国家的财税主要依靠乡村田赋，通过参与对农业剩余产品的剥夺来维持上层统治和官僚机器的运转。王朝的国家行政机构都止于县级，乡村社会在长期的演变中形成了自身特殊的非正式社会治理模式——乡绅为主导的治理模式。国家财政很少延伸到乡村，乡村公共产品一直延续着游离于国家财政制度之外的自我供给体制。乡绅、富裕大户等政治经济精英根据“智猪博弈”①的规则供给或组织乡村的社会治安、排解纠纷、兴修公共工程等有限的公共事务，缓解了公共产品供给上的困境[1][2]。这些公共产品供给主要是维持乡村公共秩序和社区基础设施，而教育、医疗卫生、养老保障等现代社会的公共产品在那时还属于私人产品，主要由家庭自我供给②。

建国后的中国解构了原有的治理模式，建构了一种全新的治理模式。政府在基本公共服务保障方面经历了一条从“单位”、“社队”为主到一度“角色缺位”再到逐步“角色回归”的过程。在计划经济所有制条件下，我国建立了一套与经济体制相适应的社会保障制度。这种制度的最大特点是，在城市由“单位”来提供养老、医疗、住房等各种福利，在农村则由各“社队”集体提供。由于当时人们普遍以“单位人”或“社队人”形式存在，而且由于“单位”、“社队”不会倒闭，劳动者也不会失业，这种社会保障关系可以维持终生。当时经济条件落后，但因具有高度稳定的供给主体，总体上维持了大致均等的、低水平的基本公共服务。

计划经济时期在生产力水平相对低下的情况下实现了基本公共服务的普遍可及和局部均等化，但也存在诸多问题:一方面，在总体供给水平较低的同时，单一的供给主体和供给方式又导致了非常严重的资源浪费和效率低下;另一方面，城乡居民之间、城市不同所有制职工之间享受的基本公共服务也不同，这种以城乡二元结构和身份为基础的基本公共服务保障体制，直接影响了改革开放后中国基本公共服务保障体系改革和发展的路径。

改革开放后，随着市场化改革的深入，出现了多种所有制经济相互竞争的局面。在城市，企业面临优胜劣汰，劳动者也面临失业;在农村，集体经济被打破，以家庭为单位的联产承包责任制逐步成立。 “单位人”和“社队人”开始向“社会人”、“个体人”转变，原来由单位和社队提供的基本公共服务消失了，而本应由政府来弥补的这个角色却发生了一定程度的缺失，导致人们享受的基本公共服务减少，问题逐步突出。

总体来说，在体制转轨时期我国的基本公共服务保障从国家包揽向市场化、社会化转变，政府在经济发展方面不遗余力，而在公共服务方面严重缺位。突出表现在基本公共服务的普及性大大降低，大部分农村居民、农民工、城市贫困居民及非正规就业人员处于基本公共服务保障的边缘化地位，造成了城乡之间、区域之间、不同群体间显著差距，基本公共服务供给不足与供给不均同时共存。

在旧的公共服务体制被打破的同时，新体制的构建也在不断摸索中前进。近年来，随着社会公平问题的日益突出，政府开始意识到必须建立一套新的基本公共服务的社会保障体制来取代原有体制，政府的角色也开始逐步回归，基本公共服务的普及性和可及性有明显提高，但城乡二元结构仍未根本消除，城乡间、地区间、不同群体间享受的基本公共服务差距仍然较大。

二、城乡基本公共服务保障体制背后的产权逻辑

对于城乡二元基本公共服务保障体制，一种普遍的观点认为是由于城市偏向的政策和对农民的身份歧视造成的[3][4]。中国有着悠久灿烂的农业文明历史，历来实行“重农抑商”的政策。农业被称为“本业”，而商业被称为“末业”;所谓“士农工商”的排序也表明了农民的地位也高于工人和商人。在新中国成立并完成社会主义改造后，我国却形成了城乡分割的二元社会体制，特别是二元公共服务体制，农村居民与城市居民相比，在享受基本公共服务方面总体上明显处于劣势。在中国这样一个具有悠久重农传统的国家，如果仅仅把这种现象归结于对农民的身份歧视，很难令人信服，在这种体制表象背后一定存在更深刻的社会逻辑。

生产资料的所有制形式作为决定社会基本制度的构成要素，应该是理解社会体制逻辑的基础。从我国基本公共服务保障体制的变迁可以看出，基本公共服务的供给始终贯穿着这样一种逻辑:按生产资料的所有制性质和经营权的不同，分别采取不同的供给和保障责任模式。由于所有权和经营权都属于产权，因此可称之为基本公共服务保障的产权逻辑。在这种逻辑下，全民所有制单位员工由单位供给，国家财政担负保障责任，成本由全国公民承担;集体所有制单位员工(社员)由单位供给和承担保障责任，成本由集体成员承担。新中国在城市工商业社会主义改造完成后，全民所有制经济在城市占主体;而在农业集体化运动后，集体所有制经济在农村占主体，于是形成了基于上述逻辑的城乡二元基本公共服务保障体制。

从1951年政务院颁布《劳动保险条例》开始，中国的基本公共服务保障制度就沿着不同的路径演变、发展。城市的企业所有制和经营体制都发生了较大的变化，相应地城市社会的主体保障制度模式也不断发生变迁。这个过程大体可划分为六个阶段:劳动保险制度→单位供给、国家责任→单位供给、单位责任→单位供给、社会保障试点→面向职工的社会保障→面向居民的社会保障。而在农村，随着土地制度和农业生产、经营方式的变革，基本公共服务主体保障模式也相应发生变化，先后同样经历了大致六个阶段:家庭保障→集体保障→家庭保障→家庭保障+社会保障试点→家庭保障→社会保障(见表1)。

值得指出的是，这里所说的劳动保险和社会保障制度，包含的范围非常广泛，实际上包含了大部分个人福利，有些甚至超出了基本公共服务范围。政府对国家机关、事业单位工作人员在病假、生育、退休、死亡等各方面逐步建立了完善的劳保待遇。除以上福利之外，职工还享有名目繁多的各种补贴，就业人口也基本由所在单位提供[5]。按照传统基本公共服务供给逻辑，城市国营企业职工和机关、事业单位工作人员的基本公共服务由单位供给、国家保障。

因为这种产权逻辑的存在，在城市内部因个人所属单位的所有制属性不同，也享受着不同的福利待遇。城市中也有集体制企业，主要有厂办集体企业和社办集体企业。但从产权属性的角度来看，集体制实质上是国有企业的二级产权。企业职工在身份上也有差异，被明确区分为“全民工”和“集体工”，因此集体企业的处境十分悖谬:虽然它属于国家单位支配下的企业组织，在产权和经营上有着极强的行政依附性，但职工在身份上却不属于“国家人”，在产权和身份上都是极其模糊的[6]。可见，在城市内部因企业产权属性的差异，“全民职工”和“集体职工”享受截然不同的福利和社会保障待遇。

表1 中国城乡基本公共服务保障体制模式的演变

20世纪50年代中期农业集体化完成后，农村的人民公社经济是一种以土地集体所有为核心的集体所有制经济③，农村依托集体经济较快地建立了相应的基本公共服务保障框架。1956年起推行的“五保”供养制度对缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员实行保吃、保穿、保医、保住、保葬(孤儿为保教)，其主要经费来源也为社队集体经济，国家实行一定的救济。由于以集体所有制为基础的农村土地制度及其相关的农业生产方式没有发生实质性的变化，从而决定了以土地经营为基础的农村家庭保障主导模式并没有得到根本性的改变[7]。

农村基本公共服务保障体制背后的逻辑是，既然以土地为主的生产资料所有权归集体所有，那么农民的基本公共服务自然应该由农村集体经济提供保障。在计划经济下，土地由人民公社、生产大队和生产队三级集体经济所有及经营，其中生产队这一级是三级所有中最基本和最主要的部分[8]。农村家庭联产承包责任制实行后，土地集体所有制没有变化，但经营体制却由集体统一经营转变为家庭单独经营。其中所蕴含的经济逻辑是:土地的集体所有制从根本上解决了土地私有制历史上没有解决的“人人有饭吃”的生存保障问题，家庭承包经营责任制则彻底解决了土地集体所有制所面临的生产激励机制问题[9]。

然而，家庭承包制的经济逻辑并没有改变基本公共服务的产权逻辑，并且随着所有权和经营权的分开，其形式发生了变化:土地的经营权已经归家庭，因此原先由社队集体提供的公共服务应该由家庭自己提供;土地所有权仍归集体所有，因此集体经济组织应承担公共服务的最后保障责任。家庭联产承包责任制并没有改变土地的集体所有制性质，理论上依附于土地之上的集体经济组织应该承担基本公共服务保障的最终责任。但实际上，家庭联产承包责任制以前“正社合一”性质的人民公社、生产大队、生产队这些所谓集体早已被行政性质的乡镇政府和自治性质的村委会、村民小组所取代，农村集体经济组织已经相对弱化甚至在实质意义上已经解体。只有某些发达地区的农村利用集体土地开发和经营了成功的乡镇企业，村民才享受了集体经济组织提供的优厚的基本公共服务，如江苏、浙江、广东的一些城郊农民。对于全国大多数的农村地区来说，农民的基本公共服务和其他公共服务，需要通过乡、村组织自筹经费，这就是农村税费改革以前农民要缴纳的“三提五统”④和各种集资摊派，由此造成了农民负担过重问题。农村税费改革和农业税取消后，这一问题才得以缓解或者消除。农村的社会化保障体系开始逐步建立，基本公共服务保障的产权逻辑正逐步被打破。

三、城乡基本公共服务保障产权逻辑的困境

长期以来，城乡之间和城市内部的基本公共服务保障体制按照产权逻辑来构建，形成了很强的路径依赖。所谓路径依赖，实质上是一个正反馈机制，一旦一项制度在某种偶然事件的影响下被采纳，它便会沿着一定的路径发展演进，而很难被其他更优的制度所取代，因此制度向哪个方向发展严重依赖于初始条件。一旦社会选择了某种制度，无论它是否优越，都会被这种制度“绑架”，很难从中摆脱出来，这正如诺思所说的“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[10]。但是这并不意味着人们不能有所作为，而是可以通过“边干边学”、不断“试错”进行新制度的试点，进而确立新的规则;反过来，在实践中行之有效的制度又能促进人们不断学习，从而进一步创建新的制度[11]。体制的路径依赖反映了其背后的逻辑困境，因此要走出基本公共服务保障体制的路径依赖必须打破现有的产权逻辑。

从前提条件和社会环境的角度来看，以土地所有制为主体的产权在现代市场经济条件下的公共服务保障功能已经弱化。在传统的小农经济条件下，农民最主要的谋生手段和经济来源是土地，因而土地是农民家庭生活保障和养老保障的基础。然而，随着市场经济的确立，工业化与城镇化进程的加快，特别是老年化社会的到来，土地的生活和养老保障功能呈现出明显的弱化趋势[12]。土地保障功能存在的前提是集体经营，因为土地只是生产要素，必须通过人的劳动才能有产出，在家庭承包经营土地的条件下，如果家庭成员失去了土地耕种能力，土地的保障功能就不复存在了。同时，农业除了要承担市场风险外，还面临很大的自然灾害风险，天然缺乏保障功能。这里所说的社会保障可以扩大到所有的公共服务领域。公共服务之所以被称为公共服务，就在于其公共性，如果公共服务由家庭自己提供，就不能称为公共服务了，实际上就等于取消了公共服务。承包经营制下的土地保障其实就是家庭保障，家庭保障并非公共保障，它只是一种辅助保障形式，在计划生育政策和城市化条件下，其保障功能已经大大弱化，且不符合现代保障模式的新发展趋势。

从制度供给的角度来看，社会经济体制的变革也给基本公共服务保障产权逻辑带来了冲击和挑战:第一，随着人民公社组织体制和原有集体经济组织的解体，新的农村基层组织经济功能弱化，许多农村集体公共积累明显减少，因此原来以集体经济为依托发展起来的各项社会保障和福利事业必须改换形式或进行制度创新;第二，农民从农村集体经济分配中所得的收入在其总收入中所占的份额越来越小，集体经济的潜在社会保障功能已明显日趋减弱;第三，社会救济资金在集体组织功能弱化的状态下难以满足救助对象。从1980年代开始，我国农村社会基本公共服务保障制度就基本处于旧制度土崩瓦解、新制度尚未建立的状态，导致农民严重缺乏基本公共服务保障。

从实际社会效果来看，产权逻辑造成了事实上的城乡之间和城乡内部基本公共服务供给不均。在计划经济时期，因国有经济天然比集体经济具有更高的保障能力，供职于全民所有制单位和集体所有制单位的城市居民之间，以及土地所有制不同的城乡居民之间在享受基本公共服务方面就存在较大的差距。那时人们总体生活水平还不高，计划经济统一调配资源的能力强，因此社会总体差别还在可接受的范围内。但是随着市场经济的推进，多种所有制经济共同发展，非公有制经济成为劳动就业的主体，劳动力市场中的人员流动也非常频繁，原有的基本公共服务保障体制的弊端越来越明显。城乡之间的差距、城乡内部不同群体之间的差距日益拉大，严重影响了社会公平[13]。政府也意识到了基本公共服务均等化的重要性，但只是习惯地采用了一些“运动式”的临时补救措施——如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程等。这些活动成本不菲，收效却甚微。要使社会保障制度真正成为与市场经济配套的最后安全网，必须打破基本公共服务保障的产权逻辑，实现基本公共服务供给与“单位”脱钩，建立与产权无涉的、真正社会化的基本公共服务保障模式。

四、结语

改革开放已经三十余年的今天，市场经济体制基本确立，多种所有制经济共同竞争和共同发展的格局逐步形成，城市化发展进入新的转折点，农村劳动力从无限供给进入有限剩余，打破基本公共服务保障产权逻辑的时机已经成熟。义务教育、基本医疗卫生服务、就业服务、基本住房保障等应完全摆脱对所在“单位”的依赖，由政府按照一定的标准面向所在社区统一提供(当然，这并不意味着经费来源也由政府全包)。义务教育和基本医疗卫生的服务设施和设备做到城乡大致均等化;制定鼓励教师和医务人员下乡的激励政策，加强农村的师资力量和医务技术力量，使义务教育和基本医疗卫生资源的“硬件”和“软件”资源的布局都基本达到均等化。对于养老、医疗等社会保障服务，要加大统筹力度，逐步实现机关、事业、企业单位保障体制并轨，避免出现因退休前“最后一天”所在单位的性质不同，退休养老和医疗保障待遇相差巨大的情况。公共财政对面向职工和面向城乡居民的养老、医疗保障的补贴标准应大致均等，即因单位和个人的缴费水平不同可以有保障待遇的差别，但不能因单位性质不同或者是否有依靠单位而享受不同的政府补贴。

值得特别提出的是，农民工是长期以来基本公共服务保障制度产权逻辑最大利益受损者。在快速城市化背景下，政府应为农民工提供基本而有保障的公共服务，着力解决他们在融入城市的过程中仍然面临的诸多困难，如劳动就业权利得不到保障，养老、医疗、住房保障缺失，子女接受义务教育困难等。对于留在农村从事农业生产的农民，要加快弱化乃至剥离土地的社会保障功能，让他们摆脱对土地产权的依赖，转而以社会化的基本公共服务作为其生存和发展的基本保障，这样才能真正走向城乡统筹发展的轨道。

【注 释】

①“智猪博弈”是博弈论中的一个经典博弈模型，它以大小猪争食为比喻阐述了在小集体中获利不同的个体应采取的最佳策略。在这一博弈中小猪的最佳策略是等待大猪行动，而大猪的最佳策略是不得不自己采取行动。在乡村公共产品的供给中，乡绅、经济大户扮演了“大猪”的角色。

②例如，教育作为一种奢侈品，只有少数乡村精英才有能力享用，教育通过私塾提供，并非大部分乡村子弟能够担负。

③农村人民公社划分为两个历史时期，其所有制具体形式有所区别:人民公社运动时期，即“大公社”时期，实行的是单一公社所有制，是在征集所属各农业合作社和社员的生产资料的基础上创立的。1962年初创立至1982年正式解体的人民公社是“小公社”，这个时期实行的所有制是以“三级所有、队为基础”为主要特征的人民公社、生产大队、生产队三级集体所有制。

④所谓“三提五统”，其中的“三提”是指由村级组织收缴的管理费、公积金和公益金所组成的“三项提留”款项;“五统”是指由乡镇政府收缴的用于乡村道路、农村教育、计划生育、民兵训练和优抚等公共事业的“五项统筹”款项。

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