新《预算法》如何影响纳税者

姚轩鸽

根据十二届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，重新颁布修订后的《预算法》，将从2015年1月1日起施行。

众所周知，新《预算法》修改启动于2004年，熬过了20年漫漫修改之路，在中国立法史上确实少见，但其缺憾依然存在。尽管如此，如果新《预算法》能顺利实施的话，其有限的进步价值也不应被完全否认，且不说它能否肩负得起作为财税改革与全面深化改革突破口的重任。

假如新《预算法》能顺利实施，切实被遵从，发挥它对政府支出行为的规范作用，至少可以遏制过去一些政府支出权力大面积滥用的现象，有助于纳税者准自愿服从行为的增多。这是因为，准自愿服从行为与自愿服从行为不同，它不是主体发自内心、自觉自愿的服从，而是有条件、有利益博弈与算计的一种对税法的服从。或者说，它是一种基于环境、他人，以及对其行为结果预期的策略性服从行为。因此，这种服从一般既缺乏觉悟，也缺乏自觉，更多是一种自利的选择，是一种不问是非善恶，眼中只有利益计较的服从。但从人类恒久自利的本性看，这些行为又是一个《税法》被广泛服从的基础。如果这类行为数量过少的话，一种《税法》就可能流产，形成“有法不依”的尴尬状况，从而背离社会创建《税法》的终极目的，消减而不是增进全社会与每个国民的福祉总量。

事实上，如果说《税法》的直接目的是为了聚财，为政府生产公共产品筹集资金的话，《预算法》的直接目的则是为了提高公共产品生产资金的使用效率，从而为国民提供高性价比、高合意性的公共产品和服务。这一收一支，即是财政的基本职责。其效率如何，结果如何，也就折射一个社会财税文明的程度，进而关系一个国家治理的现代化水平。仅有收、没有支的财税体系显然不正常。或者说，仅有收税的公开与效率，没有用税的公开与效率，都是不正常的财税治理。

道理就在于，仅有前者，即《税法》，只是“取之于民”，甚至“取之有道”，只是政府享有征税的权利，纳税者负有缴税的义务。但是，如果没有“用之于民”，没有保证“用之于民”，特别是“用之于民之所需”的《预算法》，政府就会成为权利的独自享有者，从而推卸了对纳税者应尽的义务。这显然是有悖税收公正的。毋庸置疑，凡违背公正之法，是不会被自觉自愿遵从的，也不会被长期准自愿服从的。同理，纳税者也就既不会自觉自愿地服从这种《税法》，也不会准自愿服从这种《税法》。因为，如果服从，不管是自愿的，还是准自愿的，都违背纳税者的根本利益。

关于这个道理，美国学者利瓦伊有精辟的分析。在她看来，“只有当纳税人相信统治者会遵守协议，且其他人也遵守他们的协议，准自愿服从才会发生。纳税人是策略性行动者，只有当他们预期其他人也合作的时候才会合作。每个人的服从取决于他人的服从。没有人愿意成为‘傻瓜”。 “统治者会遵守协议”，这岂不是指政府收税能“用之于民”，遵守《预算法》。这说明，“准自愿服从的一个基础是有条件合作”。政府要说话算数，言行一致，说是“取之于民，用之于民”，那就要让国民实实在在、清清楚楚地看到，政府确实是“用之于民”，而且是“用之于民之所需”。实际上，一部好的、并被实施的《预算法》，就直接肩负着这样的职责。如此看，至少从理论上讲，如果新《预算法》能顺利实施的话，是有助于纳税者准自愿服从行为增多的。

或许，纳税者准自愿服从行为不及自愿服从行为高尚，但基于现实的复杂性以及大多数纳税者的实际觉悟，显然不应忽视新《预算法》顺利实施后这一积极的意义。至于新《预算法》能否在明年元旦以后顺利实施，那是另外一个问题。

当然，基于以往社会现实中大量“有法不依”的经验，确实不敢把新《预算法》的实际功效估计得太高，但这同时也不是我们悲观绝望的理由。转型时代，基于理性的考量，看空不做空，或是我们应该持守的基本态度。endprint