加强人大对政府收支的全面管理和监督

朱大旗

预算体制改革与预算法制建设作为财税体制改革和财税法制建设的核心内容，其成功与否、优良与否，事关一国的财政收支分配及其秩序，直接影响到一国经济能否可持续发展、政局能否安定有序、民生福利能否改善提高、社会和谐能否有效达成，牵涉到方方面面错综复杂的利益关系。

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议以高票赞同表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》。至此，实施至今将届二十载、启动修订也已逾十年的预算法终于尘埃落定。其间两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，在中国立法史上并不多见。

与现行预算法相比，新预算法已经做了较大程度上的修改。但它原来薄弱的基础摆在那里，从适应市场经济体制、建立公共财政制度及建立现代国家治理体系的角度来看，它还是有一些不足。总的来讲，新预算法通过只能说是整个财税体制改革的一个起步。我的看法是，它就像一个初生的婴儿，还是很可喜的。但初生婴儿总不是那么美的，怎么呵护它，让它成长，就需要大家的共同努力。

新预算法的立法宗旨

此次预算法修改的首要任务是转变预算理念、调整立法宗旨。立法宗旨具有指导性和统领性作用，如果宗旨出现偏差，可能会使预算法失去价值和意义。预算法的立法宗旨，是关于制定（或修订）预算法所要达成的基本目的，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的制度建构具有非常重大的指导作用。从一定意义而言，我们只有首先明确了预算法应然的立法宗旨，才有可能发现现存预算制度的缺失，才有可能找出问题的症结和差距所在，然后设计相关制度加以完善。

在中国，受计划经济和传统财政学的影响，人们通常将国家预算（或称政府预算）简单地定义为“政府的基本财政收支计划”。将国家预算定义为“财政收支计划”，这一预算理念虽然在一定程度上表明了国家预算形式上的特征，但它并不能全面、准确地揭示国家预算的深层实质和要义。预算的要义在于对政府收支行为的规范、控制和监督。就市场经济国家公共财政框架下的预算法治实践而言，国家预算（包括中央预算和地方预算），是指法定的众多预算主体（政府立法、行政、司法各部门等）基于人民（纳税人）的信任和委托，依法定权限、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是统筹可得公共经济资源依政府施政方针在潜在的支出项目中进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。是静态预算文件和动态预算行为的综合。

预算法的实质是整个国家治理的问题，预算法准确地说就是规范预算行为进而规范和控制政府收支行为之法，是约束政府花钱的规矩。我国现行预算法存在的问题：第一，财政收支未完全纳入预算统一管理；第二，预算管理权限的划分存在缺陷；第三，预算编制简陋粗疏；第四，预算审批流于形式；第五，预算执行随意性过大；第六，预算监督乏力；第七，地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控，成为财政的隐性风险。从而，中国《预算法》的修订，有一项重要的使命，就是要改革和完善国家财政管理体制，加强人大对政府收支的全面管理和监督。

实施新预算法的目的

通过新预算法，规范预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整这一系列行为，要达到什么目的呢？

我认为应当是：在财政资金的筹集、分配和使用上，做出公平、公正、有效率的安排，使财政资金的来源者（纳税人）和受益者也即老百姓的社会公共需要、财政福利得到最优化的实现。而第一条后面“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，也都是目的，但经济社会健康发展的最终目的是什么呢？我认为还是要和“人”联系在一起，要和人的全面发展联系在一起。因此，现代预算制度要强化人民的预算最高权力，当然，这种最高权力主要还是间接地通过人大、人大常委会加以实现。

在此基础上，回过头来，才能很好地实现全面预算管理、预算公开制度，加强人大对预算的实质审查，强化对预算违法行为的责任追究。

新预算法的突破

1.预算完整：全口径预算管理不亚于一次革命。预算管理要不要真正实行“全口径”，是事关财税体制改革根本方向的问题之一。所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收支纳入预算管理。从2003年十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，已超过10年时间，尽管先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一目标始终未能真正实现。实行“全口径预算管理”改革的最终目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，各级预算应当遵行统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。这实际上不仅仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权也即施政行为的规范，要求将地方政府的事权与财权高度匹配，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革，其潜在意义不亚于一次革命。

2.预算公开：透明预算须公众能看懂。预算公开，对于保障人民群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进预算管理法治化、民主化、科学化，具有重要意义。做到透明预算，让专业人士甚至公众能看懂是符合法治政府要求的，也是一个基本要求。新预算法开宗明义地指出，预算法的立法目的是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。这与十八届三中全会的决定以及中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》提出的要求一致，也是广大民众所热切期盼的。endprint

3.预算约束：强化对政府“钱袋子”的硬约束。新预算法与原预算法相比有很大进步，从立法理念上实现了由管理法向控权法的转型。对于构建法治政府、建立现代财政制度将发挥重要作用。新预算法明确，立法是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。立法宗旨的变化预示着预算法功能的变化，预算既是政府管理公共事务的手段，更是人大、社会控制政府收支行为的利器，从理念上实现了从管理法向控权法的转型。

4.转移支付：严格规范转移支付制度。新预算法明确规定，国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。专项转移支付应当建立健全定期评估机制和退出机制，且市场竞争能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金，但上下级政府共同承担的事项除外。这样的规定，对于克服“跑部钱进”的乱象，均衡地区间基本财力，实现基本公共服务均等化意义深远。

5.地方举债：规范和有效管控地方政府举债。新预算法明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。同时规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。但举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。同时，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，而且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。新预算法还明确规定，政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。同时明确，国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。新预算法还对国务院管控地方债务提出了明确要求，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。这些多管齐下的举措，旨在规范和有效管控地方政府举债。

6.人大权力：保障人大的预算审查监督权有提高。新预算法在改进预算程序方面，新增各级人大财经委员会或其他专门委员会对本级预算草案及上一年预算执行情况、本级预算调整方案和本级决算草案进行初步审查之职权，并相应明确各级政府财政部门对其报送预算草案初步方案之时限，以及明确各级人大常委会工作机构之协助审查预决算草案、监督预算执行之职权。这对于保障人大预算审查监督权的落实，意义比较重大。

新预算法的不足

新预算法的进步之处，在于它改变了过去行政主导、片面强调宏观调控的理念。但有一些表述仍然没考虑周全。比如，第一条中“为了规范政府收支行为”的表述，就存在问题。预算法，应该规范的是预算行为，包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、监督、决算等行为。而政府的收支行为，仅仅是预算的执行，只是其中的一个方面。并且，对政府收支的直接规范，更多的应该由税法、规费法、公债法、国有资产收益法、彩票法等财政收入法和财政拨款法、政府采购法、财政转移支付法、政府投融资法等财政支出法去实施。当然，不是说预算法就不规范政府收支行为，而是说它不是直接的、最主要的手段，因为预算法应当是规范预算行为，其中既包括政府部门的预算执行行为，也包括立法部门、司法部门及其他的主体，甚至包括老百姓，对预算的审批、监督、参与、评价等行为。按现在预算法的表述，则大大缩减了预算法本身应该规范的范围，笔者认为这是一个比较致命的不足。

另一个不足已经有很多意见。现在的预算审查，只是开会的时候审一审，编制周期也很短，编制、汇编都比较匆忙，怎么编得细、编得实，审得全面，这是值得商榷的。除了预决算机构的设置、预算能力的建设以外，还应有预算程序的细致设计和时间资源的充裕安排。时间资源是一个通俗说法，其本质就是程序、阶段。预算制度是由很多的预算程序相对独立、相互衔接组成的：编制、审批、执行、调整、监督。预算法其实也是一个程序法、程序制度的设计，各权力主体的权力行使，应有相应的程序、相对充裕的时间加以保障，其对于相关主体的权力行使是至关重要的。比如人大代表、人大常委会能否切实审查预算，充足的程序（时间）安排是非常重要的。但现有条款在程序设计上并不多。

可能出现法律条款弹性较大、约束力不足的情况。新预算法中，在预算法律责任这块（第92、93、94条）有所加强。但一些问题并不是狭义的预算法能解决的，是属于宪法层面的。比如财政预算公开、全面预算管理制度，应该作为原则在宪法中明文规定。像财政拨款控制、税权的划分、公债发行的核心规则，这些涉及基本权的财政制度，很多国家都会在宪法中有所体现。还有一些问题，要通过制定其他财政法律来解决，比如中央和地方之间的预算管理体制，也许可以通过“财政管理体制法”、“财政收支划分法”来规范。所以，仅仅寄希望于预算法一部法来解决，也不是特别合适。

关于预算编制，新预算法的相关表述是，“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”理论上讲，财务会计分类应该是：类、款、项、目，共四级，其中“目”是最细的。编制到项、款，虽然比以前细化了，但还是比较粗，公开出来，透明性还是比较差，就像隔着毛玻璃看东西，是看不清、看不懂的，因而也无法监管。而且这个条款反而会限制预算实践中进一步细化预算和预算公开的努力。我以为，应该是功能分类“至少”编制到项，经济分类“至少”到款，这是最低要求。

关于地方政府性债务条款，一方面要肯定它的进步，另一方面也要看到，举债主体仅限于省一级政府，而真正借债进行市政建设、提供地方公共产品的，是市县一级政府居多。这又是一个财权和事权是否匹配的问题。新预算法的相关表述是，“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”也就是说，举债一律交给地方人大常委会纳入预算调整，而不是交给地方人大年度预算审批，那么发债还是有脱离人大代表的监督的风险，主要是通过上一级政府的监管。地方发债应该分为常态性的发债和非常态性的发债，对于常态性的，应当纳入年度预算管理，由地方人大审批。这样，才能使地方人大代表对地方发债的合理性、必要性、可行性发表看法、施加控制。endprint

新预算法尚待进一步完善

首先，程序制度的设计、一些关键的时间节点，还是应该交给人大或人大常委会决定，而不是由行政部门另行制定，否则很可能又会怎么方便怎么来。

再者，要做好预算编制及预算审批工作，还需要加强预算编制部门、预决算审查机构的力量设置。我主张设立一个跨部委的财经规划委员会。一方面，做中长期财政预算规划，一方面，协调部门之间利益冲突等。但是做这项工作，就需要协调，有长远规划。在预算编制方面，应设置专门的预算编制部门，现在的中编办、发改委、财政部预算司，实际做的都是预算编制工作，可以考虑整合。预算编制并不是简单的数字表格编制，其主要的或者说更重要的是要进行收入预估、支出项目选择、实施绩效评估总结，只有汇总编制预算机构力量的切实加强，零基预算、多年度滚动预算才能真正推行，预算才能编细、编实、编合理，预算执行才可行，预算追责才有依据。在预算审批方面，建议在全国人大设立专门的预算委员会，现在的财经委员会的工作太多。另外，还应大力充实人大常委会预算工作委员会的预决算审查力量，才能真正做好有关预决算方面的前期工作。这些都需要增加相应的人力、物力和财力，但面对多达20万亿并将继续增长的财政收支，这些成本是值得的，也是十分必要的。国家机构的设置应适应于公共管理职责的需要。

第三，地方层面上，制定关于预算审查监督的决定或地方性法规，这显然是地方人大的权限，是值得鼓励的。另外，财政转移支付、财政资金支付、债务管理等，其实都是很重大的财政制度，是法律本身应该规定、应予保留的。但现在要一下子全上升到法律高度，恐怕还来不及。理论上，财政、预算、税法、公债方面的制度，长远来看都应该是由法律来规定、来管理，现在由行政机关先行制定有关管理条例、实施办法，其做法是要解决目前这种法制过渡时期、完善时期的高层次立法不足问题，但由此也提出了我国应在全国人大增设专门委员会，专司财税、预算、规费、公债等方面立法工作的必要性。

总体评价

新预算法还是比较“宣示性”的一部法，但的确有了现代预算的若干理念，是很大的进步，我还是持比较积极肯定的态度。但要贯彻落实仍然比较难，只能说是建立了一个基本框架。作为财税法学者，我更多是从现代预算制度“应然”的角度去考虑，提出的一些意见可能比较理想化。从实际运作来讲，法律做到现在这一步，还需要很多配套法规、规章，要落实下去，还要充实大量的人力、物力、财力。另外，一些行政部门恐怕会感到很吃力的。有些地方财政部门的同志开玩笑说，这法要是颁布出来，我恐怕要违法。其中的原因，有一部分可能的确有制约条件，一时没法达到；有些恐怕还是观念问题，看你愿不愿意做，是否创造条件去做。因为，我们就是要通过现代预算制度的建设，来逐步规范涉及预算的各方面行为，促使政府预算能满足老百姓的公共需要、使老百姓的财政福利最大化。这就需要方方面面加以努力。

最后，我想特别强调指出的是，预算的钱是来源于老百姓的，人民政权下的财政支出更应该服务于老百姓。正所谓“取之于民，用之于民”。我们要转变观念，端正认识，积极调动各方面的力量，戮力落实预算公开、全口径预算、人大审批监督、违法责任追究等。endprint