淮南市潘集区美好乡村建设规划管理体系中的问题与思考

2014-10-11周裕钧

合肥工业大学学报（社会科学版） 2014年4期

黄冬，周裕钧

（合肥工业大学建筑与艺术学院，合肥 230009）

安徽省是农业大省，2011年，安徽全省村庄建设用地面积1.14万平方公里，占城乡建设用地总量的72%，在工业化、城镇化加速推进影响下，农村人口逐年减少，以工补农、以城带乡的能力不断增强，农村改革由单项改革向综合配套改革转变，传统农业正向现代农业加速演进。2012年7月，安徽省政府与住房和城乡建设部签署了“共同推进安徽省美好乡村建设合作协议”，下发《中共安徽省委安徽省人民政府关于全面推进美好乡村建设的决定》。至此，安徽省新一轮的村庄规划工作拉开了帷幕。

淮南市潘集区按照“淮南率先，皖北领先、安徽一流”的目标，率先开展美好乡村建设规划，截至2012年12月已完成3个重点中心村规划编制，4个精品村规划基本完成。2013年开始，淮南将每年重点培育建设50个左右中心村，治理改造300个左右自然村。笔者实际参与了潘集区部分中心村的美好乡村建设规划项目，通过工程实践分析潘集区村庄规划管理体系存在的问题，期望通过问题分析，可以反映出更大范围内普遍存在的管理体系问题；并基于这些问题提出建议，初步梳理村庄规划管理体系的框架，为美好乡村建设规划下村庄规划管理体系的构建提供参考。

一、村庄规划管理体系的内涵及历史沿革

1.村庄规划管理体系的内涵

2000版ISO9000标准对“管理体系”的定义是：建立方针和目标并实现这些目标的相互关联或相互作用的一组要素。村庄规划管理体系是实现村庄规划管理的要素集合[1］。

从规划管理的流程上讲，它包括规划编制审批管理体系、规划实施管理体系、规划实施的监督检查管理体系。规划编制审批管理体系包括对规划编制的管理和规划审批的管理；规划实施管理体系指规划方案在审批通过后实施措施的落实；规划实施的监督检查管理体系包括规划实施措施执行度的监督检查管理和实施效果的监督检查管理。

2.村庄规划管理体系的历史沿革

在建国后的很长一段时间里，农村的建设规划基本处于停滞状态，规划管理更是无从谈起。80年代后，得益于经济的快速增长，农村发展随着三农问题的凸显逐渐得到重视，大规模的村庄规划运动从沿海向内陆梯次延伸，村庄规划管理体系也是从那时开始逐步建立[2］。鉴于在当前市场经济条件下，规划管理的实现更多依赖经济手段和法律手段，规划法律体系的建设对于规划管理体系的建立显得尤为重要，故本文主要从法律法规的建设方面，初步梳理安徽省村庄规划管理体系的历史沿革。

1993年，国务院通过并下发《村庄和集镇规划建设管理条例》，这是我国第一部关于村庄规划管理的法规，条例中明确说明了乡镇规划的编制原则、审批程序、实施方法、设计施工标准、税费来源、管理措施等。同年，建设部颁布《村镇规划标准》（已于2006年废止），对村镇的规划编制作了具体说明。

1997年，安徽省第34次修订《安徽省村镇规划建设管理条例》，将《村庄和集镇规划建设管理条例》的一般规定与安徽省地域特点结合起来。2000年，建设部颁布《村镇规划编制办法》，作为《村镇规划标准》的配套规范性文件，对镇区建设规划和村镇总体规划的编制内容和责权单位提出明确要求。

作为第一批村镇规划的法规规范，其为村镇的规划管理体系建立提供了基础性依据，但是这些法规规范主要考虑乡镇的总体规划及集镇镇区的建设规划，对于村庄规划要求并没有具体说明，这就导致了村庄规划始终处于参照乡镇规划的境地，为村庄规划管理带来了困扰[3］。2005年10月，十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。同年，为贯彻落实中央关于建设社会主义新农村的战略部署，做好新时期村庄整治工作，建设部颁布《关于村庄整治工作的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》要求建立村庄整治工作的管理机制。同年，安徽省公布《关于新农村建设“千村百镇示范工程”实施意见》，要求在省内挑选一批村镇进行试点。

2007年，第十届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国城乡规划法》，该法包含城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，意味着城乡二元的体系被打破，村庄规划上升到法律层面，城乡规划进入一体化的新时代，未来规划将更加注重城乡统筹，为村庄规划管理带来新思路。

2008年，建设部颁布《村庄整治技术规范》，从卫生环境、基础设施、历史保护等方面对村庄整治规划编制作出技术性规定，也为规划管理提供了参考。2012年，安徽省下发《中共安徽省委安徽省人民政府关于全面推进美好乡村建设的决定》，总体目标是建设“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的美好乡村，力争到2016年，全省40%以上的中心村达到美好乡村建设要求；到2020年，全省80%以上的中心村达到美好乡村建设要求。至此，一场新的村庄规划运动在省内如火如荼地展开。

二、潘集区村庄规划管理现状及问题分析

截至2012年12月，淮南市潘集区已完成3个重点中心村和4个精品村的美好乡村建设规划编制工作，并计划2013年完成17个中心村的规划编制。笔者实际参与了潘集区部分村庄的美好乡村建设规划的编制工作，基于规划者的视角，从规划编制审批管理、规划实施管理、规划实施的监督检查管理三个层面分析潘集区村庄规划管理的现状及问题。

1.潘集区村庄规划管理现状

（1）规划编制审批管理层面 2012年，潘集区出台《潘集区美好乡村建设年的实施意见》、《潘集区美好乡村资金整合办法》、《潘集区美好乡村建设标准》等十余个政策保障性文件，为本地区美好乡村建设规划编制审批提供政策和法律依据。

在区一级成立专门的基层组织指导组，制定实施细则。在村一级，开办美好乡村建设专题班，培训村干部，宣传美好乡村知识；在村中成立美好乡村村民理事会（简称“村理会”），成员为村内离退休干部、经济能人和知识分子，村理会参与本村建设规划的编制评审和建设方案制定；在规划方案的审评阶段，召开村民代表会议，审核最终生效的规划方案。

（2）规划实施管理层面依据《潘集区美好乡村资金整合办法》，建设规划资金来自当地企事业单位捐助和区政府财政补助以及村民自筹。对于公共建设投入，采取“一事一议”的办法，由村级通过“四议两公开”程序，将拟建项目所需资金投入提交村民代表会议研究，由村民代表会议制定资金筹集方式。

区城乡建设委员会向规划村庄派遣驻村指导员，指导村庄建设工作。同时，在村庄中组织村民认领卫生保洁、设施维护、新风倡导、科技示范、纠纷调解、村务监督等岗位，建立门前四包责任管理制度，将村民房前屋后、庭院菜园等划分为责任区，使设施建设维护和日常保洁工作落实到人。

在部分有条件的村庄，如代庙、卢沟等村，规划中开始探索物业化管理，采取“自管”、“托管”或“市场化运作”的方式，开展村庄日常保洁、绿化管护、下水道等公共设施的维修等工作。

（3）规划实施的监督检查管理层面对于美好乡村建设规划的监督，存在区级政府－镇政府－驻村指导员和美好乡村村民理事会两条监督机制。区政府将美好乡村建设工作列入绩效考核，同时建立了每月现场观摩调度、督察指导、情况通报制度，使监督工作常态化；在村庄中，村理会参与监督建设工程质量，与当地政府协调解决美好乡村建设工作中的各项事物。2012年制定了《美好乡村宣传工作方案》，利用广播、电视、网络等媒体，推出美好乡村专栏，实时公布美好乡村建设的最新情况。

2.潘集区村庄规划管理问题分析

（1）法律体系不健全，土地管理缺乏有效指导目前，潘集区的美好乡村建设规划管理主要依据《村庄和集镇规划建设管理条例》、《安徽省村庄布点规划技术要点》（暂行）、《安徽省村庄建设规划技术要点》（暂行）和《安徽省村庄整治技术导则》（暂行）以及《潘集区美好乡村建设年的实施意见》、《潘集区美好乡村资金整合办法》、《潘集区美好乡村建设标准》等法律法规。

《村庄和集镇规划建设管理条例》颁布于1993年，随着城乡统筹发展持续推进，《城乡规划法》等一系列与村镇建设直接相关的法律法规相继出台或修订，农村地区的规划建设活动出现了许多新变化，在农村住房管理和农村人居环境改善、节能减排、环境保护等方面，《条例》亟需修订完善[4］。

省级和区级的法规文件主要从规划的编制技术层面对村庄规划做出规定，但与《土地管理法》缺少有效衔接，加上行政组织中规划管理与土地管理分开进行，致使在规划管理中对土地的权属管理缺乏有效手段，因村民的土地财产权不明确，村民补偿不合理导致的产权纠纷不断，严重阻碍建设规划的实施。

美好乡村建设规划需要遵循的上位规划包括土地利用总体规划、镇村体系规划、村庄布点规划等，规划体系复杂，内容繁多，村庄规划管理者在寻求依据时无从下手。

（2）基层规划管理力量薄弱，村镇一级缺少话语权对于村庄建设规划，村镇政府应成为规划管理的主体，但由于长期以来的城乡空间管制失衡，村镇规划管理远落后于城市，村镇实际上并不存在专职规划管理的机构，规划管理工作非合理地转移至县级政府，致使规划管理因隔级进行而出现混乱。

（3）村代会、村理会、村民认领监督岗位制度流于形式，村民缺乏参与热情在实际的规划管理中，村民代表大会（简称“村代会”）、村理会、村民认领监督岗位制度均流于形式，并未发挥审批、监督作用，驻村指导员也没有发挥预期的指导作用。究其原因，一是宣传深度不够，部分村民对美好乡村建设不甚了解；二是村民的监督意识薄弱问题，对规划管理积极性不高；三是驻村指导员职权不明确，工作内容繁杂模糊，无法在建设规划中发挥指导作用。

（4）资金投入不足，融资渠道匮乏，缺乏后期维护资金 2012年，潘集区六个中心村的建设规划财政总投资近420万元，每个村不足70万元，根据审批通过的规划方案，每个村的建设均存在百万以上的缺口，仅靠企事业单位捐助和村民自筹无法解决，导致建设项目不得不选择性实施，且由于缺乏维护资金，规划管理工作难以展开，村庄普遍存在设施养护不善的状况，这也削弱了美好乡村建设的成效。

（5）建设过急过快，缺少自下而上的反馈机制仅2012年下半年，潘集区就完成了7个中心村的规划建设，2013年计划再完成17个。与国内外一些村庄建设相比，这样的建设速度实在过快。这就导致了在上一轮规划建设中暴露出的问题无法得到及时的总结反馈，在新一轮规划中这些问题依旧存在，规划建设的水准得不到提高。

三、美好乡村建设背景下的村庄规划管理体系构建建议

上述是潘集区2012年至今开展美好乡村建设规划所暴露的问题分析，这些问题不可避免的带有一定的特殊性，但去除其中的地域成分，亦可以反映出在全省范围内普遍存在的规划管理体系问题，本文通过由点到面的提炼，初步建立村庄规划管理体系框架（图1），基于此框架，从规划管理流程的三个层面提出相关建议。

图1 村庄规划管理体系框架

1.规划编制审批管理体系方面

（1）优化规划体系，简化编制和审批过程，最终实现村编制、镇审批鉴于镇村体系规划中关于村庄分布的内容与美好乡村建设规划中的村域布点内容高度重合，建议将村域布点纳入镇村体系规划中，即将镇村体系规划－村域布点规划－中心村建设规划三级模式优化为镇村体系规划－中心村建设规划两级模式，减少规划体系的层级[5］。

在镇一级建立美好乡村建设规划小组，专门负责规划管理工作，而不再由国土所兼管；在村一级建立村民规划委员会，成员由村民选举产生，主持本村的美好乡村规划编制工作，考虑到现阶段村民规划素养薄弱，难以独立主持规划工作，镇规划小组应给予协助。下放规划审批权，村庄规划由镇人民政府审批，不再报上一级人民政府审批，简化审批过程，实现村编制、镇审批，确保规划可以快速施行，避免了“先建设、再规划”现象的出现。

（2）整合规划管理与土地管理，将土地管理纳入规划管理之中土地管理是规划管理的基础，长期以来，土地管理与规划管理是分开进行，通过整合土地总体规划和村庄建设规划，将土地管理纳入规划管理，实现管理的一体化，在规划中的采取相应的土地管理措施，如土地整理、土地登记等，明确和保护村民土地财产权，减少产权纠纷。

2.规划实施管理体系方面

（1）强化基层规划管理能力，派遣村镇规划管理员基层规划管理能力薄弱是安徽省乃至全国村庄普遍存在的问题，应当从能力培养和制度建设两个方面强化基层规划管理能力。能力培养方面，定期开展镇村干部规划培训，普及规划知识，吸纳规划专业大学毕业生担任镇村干部职务，提升管理队伍素养；另一方面，镇规划小组向村庄派遣驻村管理员，驻村管理员是联系镇村两级的纽带，与村民规划委员会共同推进规划的实施[6］。

（2）拓宽资金渠道，建立后期维护资金保障机制驻村管理员与村民规划委员会协商制定资金的筹集和使用方案，美好乡村建设规划需要大量的资金投入，单纯依靠上级财政拨款远远不够，需要拓宽资金来源渠道。除了企事业单位募捐和村民摊派外，还可以通过发挥本村资源优势，吸引企业来此开发投资、发展旅游业、指标出让等方式筹集建设资金。同时需要制定后期维护资金解决方案，避免建成后设施因缺少维护而成为摆设的现象再次出现。