西方国家行政改革实践及发展模式探究

孙国良

摘 要：西方国家的行政改革实践始于20世纪70年代末，改革基本上围绕着私有化、缩减政府规模、削减公共开支、转变政府职能等目标展开，所采取的具体措施也基本以绩效控制、私有化、政府再造和公共服务市场化等手段为主。结合西方国家行政改革的实践经验和未来发展模式，可将西方行政改革的模式归纳为四种：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式。

关键词：私有化；重塑政府；基本模式

中图分类号：D5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）19-0210-03

一、西方国家行政改革实践

20世纪70年代末至80年代初，以撒切尔夫人为首的英国保守党政府率先发起了将国营企业私有化的政府改革运动。随后，这场运动如浪潮般席卷了包括美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、德国、荷兰、西班牙、意大利、希腊、雅典等几乎所有的发达国家，并持续至今。其中，英国和美国的行政改革实践最具代表性。

（一）英国的行政改革实践

英国政府卓有成效的改革实践可以追溯到20世纪70年代末，以撒切尔夫人上台执政为标志，后历经梅杰政府和布莱尔政府时期，并持续至今。其中，以撒切尔执政时的私有化改革和“执行机构”改革最具代表性。撒切尔夫人上台执政之初，为了遏制低迷的经济态势，摆脱沉重的财政负担，她从改革政府官僚体系入手，制定了一系列的改革举措。这些举措在随后近三十年的改革实践中取得了显著的效果，为英国带来了巨大的变化，因此成为世界各国争相学习和借鉴的对象。回顾英国的行政改革实践，将其采取的具体措施归纳如下：

1.私有化。私有化是英国政府改革的一项重要举措，其直接的表现方式就是将国有企业出售给私人，让私人拥有经营。撒切尔夫人上台执政时，英国的财政赤字已相当严重，从1949—1976年的二十八年间，英国就有二十三年处于财政赤字的状态，仅1976年的财政赤字就高达65亿多英镑。究其原因，除了较大的军费开支、政府的日常支出和社会福利支出之外，对国有企业的巨额补贴也是不可忽视因素。据统计，从战后初期到1974年，政府对国有企业的补贴已达到180亿美元。因此，在效率小组对政府的财政支出进行审查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出来。在撒切尔当政的11年中，英国的私有化改革取得了显著效果，“政府出售了40多家大型国有企业，包括英国石油公司、英国天然气公司、美洲豹汽车公司、英国电讯公司、英国钢铁公司、英国航空公司和劳斯莱斯公司以及其他许多小型公司和价值1.25亿英镑的公共住房单位。到1987年，出售这些公有资产每年能够收回5万亿英镑的资金，这些资金帮助撒切尔夫人平衡了她任期后四年的财政预算（到1994年，累计总额达到75万亿美元）[1]。此外，这场私有化改革涉及到的领域和部门也较多，不仅政府服务部门，如教育卫生部门，也涉及到尖端技术部门，如英国宇航工业公司；还涉及到处于垄断地位的重要国家能源领域，如英国石油公司。

2.公共服务市场化。私有化运动和政府再造方案的实施，让撒切尔和她的团队看到了市场竞争机制对于改善公共服务质量的可行性和紧迫性。于是，在1991年，英国政府发表了《竞争以求质量》的白皮书，宣布将竞争机制引入到公共服务的提供系统之中。白皮书规定，政府部门每隔三年（现在是五年）对执行机构的运行状况加以审验，以确定是否整个执行机构和某些部门予以撤销或出售。如果决定让工作部门继续运作，政府部门会告知该执行机构多少业务必须参加竞争性投标，让政府内部机构或私人公司来完成公共服务的提供。1995年9月，英国政府称，通过执行机构通过竞标的业务已达到26亿英镑，每年为政府节约5亿多英镑的资金。

（二）美国的行政改革实践

美国是世界上最早关注政府行政现象的一个国家，早在1887年，著名的学者伍德罗·威尔逊就发表了《行政学研究》的文章，主张将行政从政治中剥离出来并对其进行单独的研究。受这一理念的促使，美国在20世纪初开始便尝试着从行政视角对政府进行改造。其中，以里根总统时期的民营化改革和克林顿总统时期的“重塑政府”改革的成效最为显著，引起世界范围内许多国家的学习和借鉴。

1.民营化改革。这里的“民营化”是指政府利用私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，其内容不仅包括把公有资产卖给私人企业，而且也包括与私人供应商和非营利组织订立契约来提供服务、聘用顾问人员、分配政府赠券、给予补贴、出售特许权、特许设立政府企业及其他一些选择。1978年，里根政府上台时，美国经济正处于严重衰退中，他把症结归于联邦政府过度膨胀，税负沉重，对私有企业控制过多，因而阻碍经济的发展。所以，他的政府团队提出了“经济复兴计划”，主张通过订立合同外包给私人公司的方式来提供本该由政府提供的服务，希望以此提高生产率。里根总统还组建了“格瑞斯委员会”对私营部门的成本控制进行调查，寻找提高公共物品和服务有效性的途径。这一时期联邦政府规章条例的增长率下降了至少25%，政府规定的文牍工作时间每年减少3亿小时以上。

2.重塑政府。克林顿时期，美国政府的改革方向发生了变化，他认为政府改革的实质不是要在规模上确定建立大政府还是小政府，而是“建立一个比原来小而更关心人民的政府；一个效率更高而浪费更少的政府；一个把权力从联邦层次尽可能下放到州和地方层次的政府；一个当私营部门能把工作做得更好时，依赖私营部门企业家的政府；一个少些繁文缛节多些鼓励的政府。”[2] 于是，在1993年3月克林顿政府组建了“全国绩效评价委员会”，任命副总统戈尔主持该委员会，全面推行重塑政府的计划。这项计划包括四项内容：“第一，减少官僚体制的繁文缛节；第二，顾客至上；第三，充分授权下级以取得实绩；第四，建设花费少而工作好的政府。克林顿总统在重塑政府运动中共签署了90个相关法案和50个总统行政命令，各政府部门制定了数千条顾客服务准则。重塑政府运动在美国取得了良好的效果，截至1997年，美国政府共精简联邦公务员252 000人，约占总数的12%，预算支出减少1 080亿元。政府的服务质量与私营企业之间的差距也大大缩小，80%的服务项目得到了公众的肯定，有相当部分政府的服务水平达到了国际标准。”[3]endprint

二、西方行政改革的基本模式

从20世纪80年代开展的西方行政改革实践来看，不同政治、经济和社会背景下的行政改革内容是不尽相同的，并且每个国家在不同时期所采用的改革战略和行动方式也是不一样的。但从总体上讲，西方国家的行政改革模式有呈现出某些共性的特征，学者盖伊·彼得斯将其归纳为四种模式：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式。

（一）市场式政府模式

市场式政府模式的理论基础是官僚制弊端的存在和相信市场作为社会资源分配机制的效率，核心思想是用市场的竞争机制去改革政府，以达到减少施政成本、提高管理效能的目的。该理论模式认为传统的政府管理效率低、成本高，其主要原因是缺乏市场竞争机制，但从管理的本质来看，政府部门的管理与私营部门的管理是没有什么不同的，因此，政府应该引入私营部门的管理方法来改善自身的管理。在具体的改革内容上，市场式政府模式主张：第一，在结构上，建立扁平化而非金字塔式的政府组织结构。传统政府官僚机构的特点是它的规模过于庞大和复杂，且兼具垄断特性，缺乏外部监督。这种机构由于过分依赖规章制度和权力的控制作用，几乎对外界环境不能做出有效反应，于是导致了官僚机构的低效和浪费。针对这一弊端，市场式政府模式提出了下放决策和执行权力的对策，主张将庞大的政府部门分解为若干可以相互竞争的运作部门，把大量的服务职能下放给低层机构，甚至可以转让给民营部门承担，迫使政府部门改变垄断控制的特性，从而达到降低成本、提高效率和改善服务质量的目的。这一模式要求政府在组织结构上逐步减少部门和层级，使多层的金字塔式结构变为层级少的扁平化结构。第二，在管理方法上，对政府官员实行合同聘任制和绩效工资制。这种做法主要是效仿私营部门的管理方法，目的是为了打破传统政府终身雇佣制和照章办事的行为模式。绩效工资制是按照私营部门的标准来确定官员们的工资，将个人的绩效与工资所得挂钩，强调对于不同的工作给予不同的报酬，以此来调动政府官员的工作积极性，提高行政效率。第三，在决策上，以市场信息为依据，由具有企业家精神的部门领导做出决策。由于市场式政府模式主张将权力下放给具有企业家精神的部门来行使，因此，其决策也必然以市场反馈的信息为基础，由具有企业家精神的政府官员做出。该模式将公民当作市场上的普通顾客来对待，强调公民的经济角色和权利。第四，在公共利益的实现上，要以公民需求为中心，采取市场竞争的方式提供。市场式政府模式认为，评价政府的标准是政府所提供的公共服务成本是都低廉，为此政府可以成立多家竞争性的公共服务提供机构，以公共需要为依据，按照市场竞争的原则来开展工作。同时，政府还应把公民视为“消费者”，通过公民在市场服务中进行自由选择来实现公共利益。

（二）参与式政府模式

参与式政府模式认为，传统官僚组织的结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。因此，该模式主张放权于基层官员和服务对象，让长期被排斥在政策过程之外的基层团体、政治力量和社会公众通过共同协商的方式参与到政府的管理活动中来。该模式涉及的主要内容有：第一，在结构上，政府组织结构应该是扁平化的。与传统官僚组织的金字塔型结构相对，参与式政府模式主张体系宽松、中间层级少、信息传递快的组织结构形式，给基层组织更多的决策权力，让它们能够积极主动参与到政府的管理中，进而提高管理效率。彼得斯认为，如果政府基层人员在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力，那么他们就会因此受激励而提供更优质的服务，这就要求政府在组织结构上做出变革，用扁平化的组织结构替代金字塔式的组织结构。第二，在管理上，让基层官员更多参与管理。参与式政府模式强调内部的参与管理，尤其是让基层官员更多地加入到权力资源的分配中来。在信息获取途径上，强调自下而上的信息获取途径，以此增加行政决策科学性和有效性。在人事管理方面，强调全面质量管理，以小组和集体为单位进行评估和奖惩，进而提高行政效率和效能。第三，在决策上，主张自下而上的分权方式进行决策。参与式政府模式不赞成依据传统的自上而下的集权方式进行决策，主张通过分权的方式让基层团体、政治力量和社会公众参与决策，以此来最大限度地体现和满足公众的利益。第四，在公共利益的实现上，主张最大限度地吸收基层政府官员和社会公众参与到政策的制定中，以满足社会需求为根本，确保公共利益的实现。

（三）弹性化政府模式

弹性化政府模式是要求政府有能力根据环境的变化制定相应的政策，以回应新的挑战。该模式不将政府部门当作永久性的组织，而是一种临时机构。它的主要内容有：第一，在结构上，以灵活的临时性机构取代僵化的永久性官僚机构。弹性化政府模式主张在内部建立可选择的结构机制，以大量的临时性机构取代那些拥有永久性权力的传统部门和机构，如项目小组、虚拟组织、工作小组等，使政府能够不断根据变化的环境做出反应。第二，在人事管理上，主张用临时雇佣来替代终身雇员制。在人事上增加短期的或临时的雇员，任务完成后即解雇。弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增加的服务需求做出反应。第三，在决策上，弹性化政府模式有利于决策创新。人们认为永久性的官僚结构能够带来人事和政策方面的稳定性，给新的政策制定提供经验和基础知识，因此很多人都否定弹性化政府模式下决策的积极作用。其实，灵活性的特点可以为带来创新政策理念，有利于新的、更好的政策的产生。第四，在公共利益的实现上，该模式可以降低政府的施政成本、减轻公众税负和保证政策的连贯性。政府的花费越少，对社会越有利，公民承担的税负也就越低，从政府的公共价值取向来说，也就实现了公共利益。同时，弹性化政府模式可以应对政策外在的变动性，从而保证政策的连贯性以实现公共利益。

（四）解制型政府模式

解制型政府模式是通过废除政府部门过多的规章制度，依靠政府官员的责任心和能力来从事新的创造性工作，从而提高办事效率和增进社会的整体利益。该模式涉及的主要内容有：第一，在结构方面，重视组织层级节制和组织领导的作用。解制型政府模式认为层级节制的管理是必要的，但不强调集中化的控制结构，而是允许单个的组织制定并执行自己的目标。第二，在管理上，政府组织内部的高层领导者应承担起更多的实现目标的责任。这一模式认为，政府目标的实现在一定程度上取决于组织内部是否有着共同的文化价值，而政府的高层领导者对于组织的文化的形成具有至关重要的作用。因此，该模式要求政府官僚机构的高层领导者依赖个人的价值观念、伦理道德来实现管理目标。第三，在决策上，强化官员的决策作用。由于政府官员具有专业知识且与外部行政环境直接发生联系，因此应该拥有更大的决策权。第四，在公共利益的实现上，通过一个更加积极的、束缚少的政府来实现。解制型政府模式认为，政府在社会中应该扮演一种积极角色，改革只是解除政府内部过繁的管理体制，通过取消政府内部对工作能力的限制或制约因素，使政府的能力更好地发挥出来，更好地适应社会的需要。endprint

上述四种模式是对西方行政改革的概括，从现实的改革实践来看，有的国家可能侧重于某一模式，而有的国家可能同时兼具多种模式的特征，但从总体上看，西方国家的行政改革基本上都会以上面四种模式的某些特征表现出来。

参考文献：

[1] [美]戴维·奥斯本.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].谭功荣，刘霞，译.北京：中国人民大学出版社，2002：24.

[2] [美]比尔·克林顿.希望与历史之间[M].金灿荣，等，译.海口：海南出版社，1997：33-34.

[3] 黄健荣.公共管理学[M].北京：社会科学文献出版社，2008：32-33.

The Practice of Administrative Reform and Models of the Future Developmentin Western Countries

SUN Guo-liang

（Railway Police College，Zhengzhou 450053，China）

Abstract：The practice of administrative reform in western countries dates from the 1970s，which basically centered around privatization，cutting the size of government，reducing the expense on public and transforming the functions of the government.Specific measures of reform are also based on efficiency control，privatization，government re-creation and market-oriented public service.Combined with the practice of administrative reform in western countries and models of the future development，models of administrative reform in western countries can be attributed to market-oriented government，participating government，flexible government and deregulated government.

Key words：privatization；reinventing government；fundamental mode

[责任编辑 安世友]endprint