当前推进改革值得关注的几个问题与建议

十八届三中全会以来，多项改革在不断推进，一系列改革举措有力释放了市场主体活力。《决定》提出336项分解落实的具体改革事项，在近半年多时间的进展中，有些创新效应显著，社会对今年改革进展和成效普遍十分关注。同时，也出现了关于改革进展缓慢的一些质疑。半年以来的一些改革情况值得梳理和跟踪观察。要加强改革推进的动态监测与落实跟踪，制定动态图，为全面深化改革做好“导航”服务，及时用客观公正的改革进展成果最大限度凝聚共识，让新阶段的各项改革更加取信于民。

一、改革推进中的几个新动态

（一）广东珠海横琴新区公布市场违法经营行为提示清单

横琴新区是改革创新的先行区。“先照后证”、“一址多照”、“注册资本认缴登记制”、“企业年报制度”等做法均是全国“第一个吃螃蟹”。2014年5月22日，横琴新区又推出监管领域改革创新重大举措，向社会公开发布市场违法经营行为提示清单（工商行政管理类），列明国民经济96类行业1748种涉及工商行政管理的违法经营行为。同时，将违法经营行为按96个行业类别、15个市场主体类型、7大行为种类进行分类，并提供横琴新区税收优惠政策分类查询与关键字查询，使系统自动实现企业根据实际需求提供“专属清单”。提示清单自5月22日发布以来，在一个月内点击率就达到15000多次，获得了社会各界的广泛关注。目前，广州、江门等地工商局均表示将复制该提示清单。

（二）中央编办等建立重大改革事项第三方评价机制

简政放权是本届政府的先手棋，是转变政府职能的重要抓手。为有效推进政府职能转变，中央编办成立国务院转变政府职能专家评估组。十几人的评估组，履行的是第三方评估的职能，对部门提出的取消和下放行政审批事项等清单，提出评估意见。目前，主要是对报上来的取消和下放清单，提出哪些不适宜取消，哪些适合下放到地方等意见，中编办基本都采纳了评估组的意见。

（三）安徽滁州三农指挥部对涉农重大事项上墙动态跟踪

滁州市成立“三农”总指挥部，运转已经4年，创新“三农”工作领导和推进机制，效果显著。总指挥部对包括农村改革在内的年度重点事项上墙进行动态跟踪，建立动态进展图，及时召开推进协调会，定期不定期进行督查检查和工作通报。总指挥部以“重点工作目标化、项目化、工程化”为要求，抓重点带全面。建立常态化的总指挥部办公会和调度会，明确时间节点和责任人等。通过实行集中办公，扁平化管理，直接参与，直接决策，改变了多层级、多部门、多交叉等相互影响和掣肘的现实，重点项目和改革事项的推进速度明显提高。

（四）温江区和顺德区创新基层改革需求反馈与评价机制

企业关切、群众需要的改革事项是什么，改革清单怎么制定？成都市温江区建立了需求调查机制。农民是村级公共服务和社会管理的直接受益者，公共服务的提供要以农民的需求为导向。一是建立入户需求调查制度，由群众需求调查决定提供服务和改革事项。二是加强群众民主决策，公诸于众征集意见，并提交村民大会投票表决。三是以民情信息中心为载体，建立群众诉求表达渠道。民情信息中心对收到的信息进行分类汇总，镇党委以督办件形式交分管领导或相关科室站所限时办结。最终办理结果由民情信息服务中心通过民情信息员告知群众，并将群众是否满意处理结果的意见反馈给民情信息中心。通过公布办结率与满意率，显著改变了群众对改革目标的支持度，真正起到了在基层最大限度凝聚改革合力的效果。

广东省佛山市顺德区推进党代会常任制，全区10个镇（道）、200个村（社区）全部建立党代表工作室。工作室对群众提出的问题以组织的形式转交职能部门回复和办理。对于群众反映的问题不能立即解决的，要求必须在5个工作日内送达到有关职能部门，并要求职能部门在15个工作日内处理，将结果答复党代表和群众。专门开发建设了党代表工作室OA系统，通过工作室、网络、微博收集的群众意见建议统一录入OA系统后即时转办，办理进度实时跟踪，办理期限短信提醒，办理结果分类统计生成台帐，供社情民意分析参考。全程无纸化办公、电子化操作、信息化跟踪、人性化提醒。系统不但提高了效率，而且流程更清晰，保证群众意见事事有落实、件件有回音。2012年3月系统投入使用，目前群众满意率达95.5%。顺德的这一做法形成了强有力的基层事务问题反馈和落实机制。

二、当前改革推进值得关注的几个问题

（一）部分地方对推进改革创新存在等待和观望现象

三中全会《决定》提出了300多项具体改革事项，特别是对以经济体制改革为重点的改革事项做了详细部署。中央提出了稳步、有序推进改革的要求，但也成了地方不愿主动作为的理由。《决定》推进实施半年多来，部分地方在观望、在等待，如土地、国有企业、生态文明体制、权力清单和负面清单等方面的改革创新，不少地方在等中央的具体意见，在看其他地方的动作进度，这在一定程度上约束了地方的主动性和创造性。

（二）一些地方为稳增长有回避或选择性改革的倾向

整体来看，今年经济形势比较严峻，经济保持在中高速增长区间将是常态化趋势。短期内消费增长仍然乏力，出口受外部环境影响较大，房地产和钢铁、煤炭等产能过剩行业投资不容乐观。上半年，在稳增长的压力下，中央层面遵循市场配置资源起决定性作用的原则，出台一系列激发市场活力的改革措施，例如推出一批鼓励社会资本参与的项目、定向降准激发小微企业活力等。然而地方政府在碰到稳增长的挑战时，则大多采取了放弃或者变相回避改革的方式，以为要增长就是投资刺激，投资刺激就是要大上项目，最终又回到上项目靠投资拉动的老路上来。对于自贸区这种既能够符合中央政策指向，更能够争取到土地、优惠税收和投资的项目充满热情，缺少对改革实事求是的理性认识。因此在第三季度要择机出台进一步激发发展活力的改革，理顺改革与发展的关系，以更加精准的改革举措释放发展动力。

（三）部门出于改革风险和利益等考虑不愿担责

《决定》提出的具体改革事项，有的在地方权限内就能操作，有的则需要中央部门统筹推进，即这类改革能否破题的权限在地方之上。条条管理的改革创新权限，进展程度主要取决于部门。在调研中发现，金融等改革社会需求迫切，财税等改革等地方也需求迫切，有些领域地方想改，有些领域沿海等地区想先行先试，但部门出于风险、利益等考虑，不愿意突破，或者说风险成了最好的挡箭牌。改革都有风险，当前，稳增长、促改革、调结构和防风险要有机结合，如果都以规避风险、惧怕风险为由，部门不愿担责，地方担不起责，那该破的领域还是难以实质性突破。

（四）整体设计与地方自主创新不衔接的问题

地方基层在改革创新中探索了一些新经验、新方式，有时与上面的整体推进又出现不衔接的问题。如某地行政体制改革的创新举措，组建廉政办公室，将纪检、监察、审计等部门职能联合防治腐败，内设综合部、纪检监察部、审计监督部等部门。廉政办是前瞻性体现政府治理现代化的改革方向。地方的廉政办公室各部门对内是辖区内的纪检、监察、审计等内设机构，对上级党政部门分别是上级纪委、监察局、审计局派驻机构，实现反腐倡廉建设由多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变的尝试和突破。但下面改了，上级机构管理体制运行机制没有变，地方的创新就容易出现上下难衔接的问题。现在，审计的主体地位、监察的独立性等都出现上对接难的问题。

（五）有些改革事项的选择同需求对接尚不紧密

在地方的调研中也得到一些反馈信息，政府部门罗列的改革事项单子很多，特别是取消和下放行政审批等改革事项，中央层面已有468项，地方更多。企业和群众反映还好，但不解渴，企业和群众想要的，还没有放，没有改，或者还没放够放到位。体制改革供方和需方的对接还没有完全顺畅。

（六）第三方评估的实际效力还不够

目前，在综合配套改革试验区、医改、行政审批制度改革等方面，都尝试了第三方评估。编办成了专家评估组，也是要起到第三方评估的作用，但需要进一步发挥和提升。实践中，目前能够显示的第三方评估效力还十分有限，多半还停留在表达建议的层次，发挥作用的方式也还有待完善。

三、加快建立健全改革监测评价机制的几点建议

（一）加快形成改革的紧迫性、可能性和关联性评价标准

三中全会《决定》提出的改革事项，经济和生态文明领域，就达160余项，哪些先，哪些后，要有一定的标准。不能一味先易后难，也要按照改革事项逻辑关系有序布局，否则有很多改革事项会迟迟不能进展，或者最后阶段改革项目集中“拥堵”。建议紧迫性的衡量标准要从改革本身的逻辑关系、改革与发展的关联度，以及时机和窗口去评判。可能性的衡量标准主要有工作条件看，前提具备；从改革成熟度看，水到渠成；从思想共识看，有最大公约数。关联性衡量标准，一是改革的相对独立性，二是和其他改革的配套性。

（二）将改革督察落实机制常态化和制度化

今年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议上，中央提出要建立科学的评价机制。5月30日，国务院常务决定对已出台政策措施落实情况开展全面督察。提出既有各级政府的自查与实地检查，又要引入第三方评估和社会评价。为消除“中梗阻”，要加强对改革事项推进落实的跟踪、检查，将督察落实机制常态化、制度化。

（三）建立改革需求调查机制

今后，建议加强改革需求端的管理。改革的供给端主要是政府部门和地方，改革的需求端主要是市场主体的企业、居民和社会各类组织等。按照紧迫性、可能性、关联性推进什么改革，政府从供给端可以提出计划，但更要通过需求调查，让需求决定改革供给，以更有效提升改革事项的针对性。

（四）加强用改革评价评估成果取信于民

三中全会半年多来，全面深化改革的进展和效果，社会普遍关注，年度改革进展成绩，更有可能影响来年的市场预期。健全改革监测评价报告体系，不仅要有年度报告，也要有改革事项的最终报告。参照政府投资项目后评估机制，研究实施重大改革事项的后评估办法。今年，重点要做好三中全会以来半年、一年的改革评价报告，以有效回应社会期盼。

（五）做好对改革事项的风险评估和风险管控

改革创新就可能有风险，不能因噎废食，重在科学评估和有力管控风险。特别是我国处在各种矛盾多发时期，统筹处理好稳增长、促改革和防风险的关系更加重要而紧迫。今后，要在改革事项的方案制定中，增加或体现推进某项改革的事前风险评估、事中的风险监测，以及如果出现风险的事后应对处置等内容。重点做好土地、金融、收入分配等领域的改革风险评估和管理。在有评估的基础上，要勇于鼓励地方、基层和群众创新。

（孙长学，国家发展改革委体管所研究员）