农民工市民化过程中户籍政策设计的比较研究

李鹏+王庆华

近年来，随着工业化、城市化的快速发展，大量农村劳动力涌入城市，但囿于城乡二元体制的身份制约，农民工进入城市后，在户籍、安居、就业等方面受到不同程度的限制。针对这一新问题，党的十八届三中全会决定指出：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”随后召开的中央城镇化会议将农民工市民化列入推动城镇化的主要任务，重点解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题。国家的高度重视使得农民工市民化这一问题逐步在全国发酵，各地都在实践中摸索。

在农民工市民化的过程中，户籍制度作为牵一发动全身的关键环节，是整个改革设计中的重中之重。以户籍为基础演化发展的社会公共治理制度，将民众个体的各种生活与居住福利与所处地区的城乡性质绑定，使得二元户籍制度成为“城乡分治，一国两策”的重要推手，进一步强化了我国的社会结构分割，限制了劳动力要素的自由流动。改革开放后随着经济体制的转轨，我国的户籍制度也在不断的进行改革。在2014年7月30日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确建立城乡统一的户口登记制度，标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式退出了历史舞台。尽管《意见》中明确规定建制镇和小城市落户政策全放开，但考虑到附加在户籍制度上的各种福利以及对应的政策调整也要同步实现，而由于地方财力、制度壁垒、历史原因等因素的制约，各地城市如何因地制宜，构建与基本公共服务均等化相适应的户籍改革推进，仍然是接下来一段时间内工作的重点和难点。位于我国西部的成都在本地农民工市民化和东部的嘉兴在外来农民工市民化的户籍全方位改革方面进行了长期的探索实践并取得了宝贵的经验，本文希望在总结二者户籍改革的基础上进行比较和讨论，为更好的政策设计提供借鉴参考。

一、侧重就地市民化的户籍改革——成都模式

从2003年开始成都就着手进行统筹城乡的户籍改革，2007年6月，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为户籍改革提供了强大的动力。

2003年《关于调整现行户口政策的意见》，取消了进城户口指标限制，以合法固定的住所、稳定的职业或生活来源等户口准入条件代替了“进城指标”；2004年《关于推行一元化户籍管理制度的实施意见》打破了二元户籍制度，取消“农业”和“非农业”户口划分，统一登记为“居民户口”；2006年，成都市进一步放宽了户口的准入条件，农民租住房屋等都可随迁入户。这一规定打破了长久以来只能“买房落户”的限制。2010年，成都出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》被认为是当时我国最彻底的户籍改革方案，提出改革的目标为“彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利”。《意见》从户籍制度本身、就业、社会保障、住房保障、计划生育、义务教育、政治权利等方面提出改革的方向和内容，以户籍改革为突破点促进统筹城乡一体发展，对我国实现城乡统筹发展有着重要的意义。

纵观成都十余年的改革，可以看出是一个循序渐进的过程，随着经济社会的发展不断对政策制度进行调整和完善，并且力度也持续加大。成都模式始终将公共服务均等化作为户籍改革的目标并成效凸显。据统计，成都城乡人均公共服务投入的差距从2004年的1542.8元缩减至2009年的136.2元。成都模式取得的成功来源于改革的三大特色。一是建立户籍、居住一元化管理机制。成都的户籍改革实现了“户随人走”，破除了长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，还原了户籍本来的登记管理职能，从制度上为我国城乡统筹发展进行了积极的探索，是我国户籍改革史上的首创。二是农民可带产权进城务工。成都的户籍改革是在农村土地确权的基础上实现的。农民进城务工不以牺牲宅基地、承包地等财产权为代价，可以带产权进城，改变了一些地区“土地换社保”的做法。至此，农民不再是一种身份的象征，而是一种职业的体现。三是实现公共服务均等化。城乡居民在实现统一户籍背景下享有平等的社保、教育、住房、就业等基本公共服务和社会福利。

二、侧重落地新居民的户籍改革——嘉兴模式

浙江嘉兴地处我国东部沿海，与中西部相比，经济较为发达。因而与成都的农民工从人员结构上来看有较大的不同，外地外省的务工人员较多，且增长速度较快，从2001年的31.4万人猛增到2010年的193万人，10年间数量增长6倍。目前，嘉兴的外来务工人员占全市总人口的一半以上。巨大的外来人口数量使得嘉兴在户籍制度的改革上与成都有所不同，从政策的演变过程来看，大致可分为三个阶段。第一阶段为初步改革阶段（2002—2004年）。2002年嘉兴发布《嘉兴市人民政府办公室关于深化户籍管理制度改革的实施意见》，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为准入条件，实行按居住地登记户口的管理制度。第二阶段为改革推进阶段（2004—2008年）。2006年嘉兴市委、市政府专门针对外来务工人员出台《关于加强嘉兴新居民服务管理工作的若干意见（试行）》，对嘉兴新居民全面实施居住证制度。根据新居民来嘉兴工作时间长短、技术技能等具体情况和基本条件，实行临时居住证、居住证和技术员工居住证分类登记管理。2007年，嘉兴市成立新居民事务局，成为全国首家地级市流动人口常设服务管理机构。第三阶段为2008年至今。2008年1月1日，嘉兴在全国率先告别“暂住证”。2008年5月，嘉兴市委、市政府发布《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见（试行）》，取消农业、非农业户口划分，实现城乡统一的户口登记制度，改革附加在户籍制度之上的相关社会公共政策。

嘉兴模式的户籍改革使得新居民人数持续增加，据统计，位于江浙沪交界的嘉善县高峰时新居民占总人口的92%，最低时也达73%。嘉兴模式的成功主要有以下三点原因。一是摸清现状，抓住重点。嘉兴市常住人口中一半为外来务工人员，市政府专门成立新居民事务局为外来务工人员服务，并以新居民称谓，使得外来人员归属感倍增。通过调研座谈发现，大多数的外来务工人员都表示未感受到用工歧视，并表示自己想扎根嘉兴。二是因地制宜，量身打造。从目前嘉兴的产业结构来看，大多数产业属于劳动技术密集型，需要一定的文化水平。嘉兴通过居住证分类制度，吸引具有一定知识技能的外来务工人员，对产业经济的发展起到了促进作用。三是剥离福利，平等对待。嘉兴通过多次的政策调整，逐步分离附加在户籍制度之上的相关社会保障，使居住证得以享受市民的同等待遇。

三、成都和嘉兴模式的比较讨论

李克强总理提出：“2020年，全国努力实现1亿左右农业转移人口在城镇落户”。实现这一宏伟目标对于助力中国经济发展和加快城市化进程具有重要的意义。但是在落实到具体实践过程中时我们仍然要保持清醒的认识，城乡二元户籍差别的形成是一个累进的过程，完全解决这一历史遗留问题也必然需要做好充分的系统考量和选择明晰的实施路径，尤其是考虑到在以人为本的新型城镇化过程中，农民工可以用脚投票选择自己就业和居住的城市和区域，这就使得政策设计者在推进改革时需要更加尊重农民工的主观意愿，关注城市间的禀赋和发展阶段差异，到底选择“就地市民化”还是“落地居民化”，要结合农村转移人口的流动趋势和本地区经济产业的实际特点进行设计，通过探索符合市场化运作和本地区发展的模式试点推广，从而最终实现“户籍改革为形，公共服务为实”城乡户籍统一的政策目标。正因为此，成都和嘉兴两个城市在城乡二元人口的户籍改革方面先行先试的经验实践就显得更为可贵，成都和嘉兴在没有既定范式可以借鉴的情况下结合自身实际形成了不同特色的户籍改革路径：作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都充分利用好政策红利，采取“中心辐射”模式实施区域内城乡户籍统筹平衡，推动城镇公共就业服务政策向城市周边农民延伸，将农村劳动者向城镇集中，实现“就地市民化”；而作为财政基础良好、产业较为发达的嘉兴则保持开放态势，采取“海纳百川”模式，将外来农民工统一作为城市新居民做好服务管理，按照贡献年限而不是户籍有无追加公共服务，吸收高素质技术工人全面融入，实现“落地居民化”。尊重差异，顺势而为，成都和嘉兴为未来的户籍改革推广提供了有益的借鉴和参考。

参考文献：

[1]马福云.成都户籍制度改革的探索与启示[J].行政管理改革，2011（10）：69—71

[2]肖建，邢磊.嘉兴新居民（农民工）城市生活与定居情况调查[J].农村经济与科技，2013（1）：111—113

[3]李鹏.新生代农民工的流动趋势分析—基于生活质量视角[J].财经问题研究，2012（9）：110—116

〔本文系国家社科基金青年项目“跨区域农业转移人口市民化条件下公共品的供给和财政融资设计研究”（项目编号：14CJY045）阶段性成果〕

（李鹏，1983年生，助理研究员，国家信息中心博士后工作站。研究方向：城市经济学、房地产。王庆华，1984年生，助理研究员，国家信息中心科研处。研究方向：环境政策研究）