农村土地承包经营权的流转与农村土地二级市场的构建

刘妍

摘 要：随着社会的发展与时代的进步，农村土地承包经营权的流转问题已成为当今社会普遍关注的焦点。其在为农民带来效益的同时，一些问题也随之产生，出现了流转无序、流转非法等现象。为了今后农村更好的发展和进一步走向农业现代化进程，借鉴国外土地流转的成功经验，完善土地流转的相关制度，并建立公开、公平的农村土地二级市场，已成为亟待解决的问题。

关键词：土地承包经营权；土地承包经营权流转；二级市场

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0065-03

一、农村土地承包经营权的流转

农村土地承包经营权流转是指有效拥有农村土地承包经营权的情况下，在不改变农村土地所有权的权属性质和主体种类以及农村土地农业用途的基础上，原承包方依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为[1]。

农村土地承包经营权的流转包括转让、转包、出租、继承、抵押和担保等方式。其中，转让、转包、出租等形式，是目前最常见的土地流转模式，也是土地流转的最简单的方式，和其他几个比较则较少出现。在过去农民只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，也不允许抵押、担保，但这次中央把经营权从承包经营权中分离出来，允许抵押担保，但承包权还不行。现在，承包方可以通过向商业银行抵押、担保，而获得资金，进行农业的长期投入，发展现代农业。这样，既缓解了农民的贷款难问题，又能控制风险，即使未能到期还贷款，他们失去的只是土地几年的收益而非土地的承包权。

（一）农村土地承包经营权流转的作用

1.土地承包经营权的流转改善了农民的生活质量

在农村，许多农民子女外出打工或上学，而在家留守的老人年岁已高，无力再从事农业生产活动。此时，农村土地承包经营权的流转，使得拥有少数土地或由于某些原因，不愿从事务农活动的农民，可以将手中的土地流转出去，既获得了资金，也不至于将土地荒废。转入土地的受让方可以扩大生产规模，提高生产量，从而获取了更大的经济利益；转出方则既可以因流转取得资金，又可以无后顾之忧地从事其他劳动，取得收入。因此，农民的生活质量普遍能够得到提高。

2.土地承包经营权的流转促进了现代农业的规模化发展

随着农村生产力的提高、机械时代的到来，很多农活只需要机器就可以快速完成，不再需要大量的劳动力进行手工或人力农务劳动，零星简单的耕作已经不能满足农民发家致富的要求。此时，土地承包经营权的流转使得分散的土地聚集起来，扩大了生产规模，为农民的规模化生产创造了条件。大规模的农业生产，不仅可以促进农村就业，也加速了城市化以及农业现代化的步伐，同时，增加了农民收入，促进了农业的发展。

3.土地承包经营权的流转促进了农村产业的结构性调整

在承包大户承包下土地后，能手们通常会实地考察当地的土地，根据自己多年的经验以及市场的需求，对农业生产进行调整，大规模的作业，以适应市场的需求，因此，农业产品可以销往全国各地，而不再是只够家庭或区域生活的小型作业，提高了农产品的竞争力并扩大受益，土地承包经营权的流转为大规模生产创造条件的同时也加快了农业产业结构的调整，使得农村的农业发展更加快速，更加能够适应市场的需求，促进现代化农村和农业的建设，有利于农村经济的发展和农村社会的稳定。

（二）农村土地承包经营权流转的问题

1.流转的无序性、散漫性

农民流转土地时经常不向集体经济组织报备，农户进行隐形交易，私自流转土地，造成了土地的分配情况不清，难以管理和考察的现象。集体经济组织的干部群众缺乏法律知识且契约意识淡薄，在不明确当事人意愿的情况下难以实施流转，或者在流转时代替农户签订合同，继而直接成为了合同的甲方当事人，妨害了农民的权益，且土地流转的价格不能反映市场规律，流转价格不尽合理，造成了土地流转难、流转滥、流转乱的局面，也损害了农民的利益[2]。

2.流转的不合法性、不规范性

许多农民土地流转存在只有口头协议没有书面文件的问题，缺乏法律的保护，这也使得土地纠纷频繁发生；有的地方集体不尊重农民自己的意愿，私自将农民的土地转让予他人。也有很多农户也私下进行非法交易，将自己的土地非法转让给不法分子，将集体土地进行了非农建设或签订了不平等的条约，从而使自己的利益受损的同时，也很难找到一个可以及时解决问题的机构或办法，致使农户的权益不能很好的受到保护。

二、构建农村土地二级市场的必要性

由以上所述可知，现下的农村土地流转存在着很多的弊端，由于我们没有一个完善的农村土地流转的二级市场，致使农村的土地荒废甚至流失，导致农民的利益受到了很大的损害。现如今，人们的生活中有很多的“市场”例如，我们有商品流转的市场，买卖物品受到了保护，大大减少了乱开价、不正当竞争情况的发生；我们有房地产的交易市场，让购房者避免了很多的麻烦，可以在房地产交易市场自由、自愿地进行交易，不论是购买者或是出售者都能够维护自己的权利，满足自己的需求；我们还有证券交易市场，交易人可以及时获取更多的、应时的交易信息，从而做出正确的选择，亦可以获得证券交易所的工作人员的帮助和服务。那么，我们农民的土地呢？农民的土地流转是不是也可以像商品、房地产一样有固定的交易场所，有可以维护土地权益的一系列法规，有帮助获得信息及服务的工作人员呢？答案是肯定的。现在的农村土地承包经营权的流转，如果没有一个明确的中介组织，对土地的信息、信用评估、质量检测等做出一个明确报告的制度体系，使得土地不能安全、有效进入市场流转，导致流转多数都是局限在小地区、小范围内，不能使农民获得更多的信任和利益。

三、国外的土地管理制度及经验启示

世界上很多的国家，尤其是发达国家，他们都有一套适合自己国家的、健全的土地管理制度。这套土地管理制度适应该国的基本国情，也适应时代的发展，这其中也有很多值得我们学习、思考和借鉴的地方。endprint

（一）美国的土地流转

美国的土地流转区分为公有的土地流转和私有的土地流转两类，其中公有土地的流转占较大的分量，政府在流转中起着重要的作用。同时，美国也注重市场在土地流转过程中的作用，通过完善土地流转市场，建立专门的土地流转交易场所，从而鼓励交易能够按照市场的规则流转。参与到市场中的土地使用者扩大了经营的规模，增加了收益，优化了资源配置，促进了当地农业的发展。与美国建立了相对合理的、完整的、先进的土地产权登记制度，供人们进行查询[3]。

（二）德国的土地登记制度

德国拥有非常完备的土地登记制度。德国将土地的登记分为终局登记、预告登记、更正登记和善意取得[4]。德国的土地登记范围非常广泛，各个程序内容都很丰富、很完善，各个方面都考虑得很详细。德国联邦没有统一的管理机构，在形式的状态管理机制上可分为三类：一是土地管理和测量机构；二是土地登记机构；三是土地整理机构。各机构设置健全，并且职能分工明确，相互之间密切合作、相互配合。

（三）日本的农业合作经济组织

日本通过修订完善《农业基本法》，以保证土地流转的正确方向。日本通过建立中介组织促进土地快速健康有效率的流转。日本在推进土地流转的过程中，充分发挥了中介组织的作用，通过农业合作经济组织，整合土地，并在此基础上以合理的价格出租给租入者。日本的土地制度促进了土地利用效率的最大化，实现了有秩序，有效率的土地流转[5]。

由于我国的农业现代化起步较晚，适当的借鉴发达国家成功经验，如德国的登记制度，美国、日本的土地流转市场的建立，都是我们思考、学习建设我国土地二级市场的典范，对于我国农村土地二级市场的建立具有十分重要的意义。

四、农村土地二级市场的构建与运行

2014年中央一号文件提出，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场[6]。现在我国农村土地二级市场还没有完全建立，只有少部分经济高度发达地区建立了农村土地产权交易所，还没有形成完善的市场机制，所以说，农村土地二级市场的建立任重而道远。

（一）对农村土地二级市场构建的规划

构建农村土地二级市场，首先要有规划。农村土地承包经营权的流转已经开始很多年，可以说现在的农村土地流转有“市”，而没有“场”，也即现在农村土地承包经营权的流转交易普遍存在的，且都是农民自发进行的交易，而缺少一个提供交易的平台，这个平台就是“场”，也就是场所。所以，我们要想建立一个市场，首先要有一个规划，包括进入市场的主体、市场的规范对象、市场由谁监督、市场的组成以及市场的运行等等。

（二）建立农村土地承包经营权流转的平台

建立农村土地承包经营权流转的平台也就是建立相关交易中心，城市中的产权交易有产权交易中心，农村土地亦可参照建立农村的土地产权交易中心。《农村土地承包法》明确规定，承包地流转的主体是农民，而非集体。可见，参与到二级市场中的交易主体也是农民自己，农民可以自愿进行土地流转，集体组织不得干涉和强迫；农民既是参与交易的主体，也是受管理制度规范的对象。根据不同地区的管辖范围不同，本着最大限度服务农民的原则，可以将交易中心设立在中心镇或县里，由政府的土地管理部门负责，建立交易中心，在交易中心中设立各个不同的部门，主要包括决策监督部门、执行部门和服务代理部门。

1.决策监督部门：主要负责交易中心决策的制定、相关的管理及监督工作。决策部门人员应由政府选拔优秀的精英人才加入，能够切实的为农民的利益着想，制定、发布支持整个交易中心运行的一系列条款和规章制度，并能够协调好各部门的关系。决策部门是整个机构的核心部门，它不仅要做到对事件的提前预测、防范管理，还要做到及时处理突发事件，以及事件发生后的善后工作。对这些都要仔细考虑周到，防患于未然。决策部门也负责土地流转合同的管理工作，将以不同方式流转的土地所签订的合同分类管理，制作统一的流转合同范本。监督是整个交易中心运转最重要的环节，没有监督环节，管理和服务都会只是形式，决策部门的监督工作，应该包括对流转的主体、形式、程序和用途的监督，对流转契约签订的监督，对整个交易中心各部门运作的监督，保障农民的流转权益。

2.执行部门：主要负责对决策部门所做出的决定进行执行，以及安排农村土地流转的交易活动。有意进行土地流转的农民，将土地在交易所中进行登记，由交易所统一管理，并与权威的土地测评机构建立联系，签订协议，为参与流转的农民土地进行优惠的评估、估价、核查土地的产权情况，确定该土地的转让面积、地租数额以及转让形式，对该土地的具体情况做出价值分析表，以方便参与流转的农民和企业了解具体情况。这些具体的信息一定要科学地做出，避免因为信息的失误而引起的纠纷，维持土地流转的正常秩序；对于没有登记确权的土地，政府应该放权于执行部门，由交易中心进行确权工作，这样既能集中权利于一处，不至于权利分散，节省农民的时间和金钱，也避免了争权或避权的情况发生。执行部门也要负责土地承包经营权流转主体之间矛盾纠纷的调解，不论是农民主体之间，还是农民与企业之间，部门都应根据决策部门建立的调解、仲裁体系发挥自己的中间作用，当然交易中心也应与法院建立联系，以便更好的处理纠纷。

3.服务代理部门：主要负责为参与流转的农民提供各种服务。首先，服务代理部门负责土地承包经营权流转信息的收集、整理和发布，为农民解释税收的政策，以及土地增值后的具体税收情况，负责为农民介绍土地的信息情况。其次，作为农民之间信息沟通的桥梁，服务代理部门负责招商引资，在接受代理的情况下，可以代理一方农民参与流转，进行洽谈，签订合约。再次，在时下农村电脑已经不是稀奇物件的情况下，服务代理部门也应该建立自己的网站，定时更新土地信息，让农民能够及时了解最新的政策和信息，让各地的土地信息都能够在网址上共享，真正做到公共资源公共享有；同时，交易中心也应当为农民提供定时的法律援助服务，对于农民的问题和不解，给予合理和充分的解释及说明，对农民遇到的法律问题，给予专业的解答。最后，部门还应该做好土地流转后农民的生活情况的调查帮助服务，以及对农民集中进行就业培训和指导，使农民的生活在土地流转之后也能够得到服务和保障。endprint

（三）农村土地二级市场制度的建立和完善

一个市场要健康、长久的运行下去，需要完善的规章制度的支持和法律的保护。规章制度是约束一个市场行为的框架，就像盖高楼，必须框架牢固，楼房才能一直屹立不倒，所以，农村土地二级市场必须拥有一套完整的规章制度，能够约束、规制、调节土地市场的各种行为，从而节省土地流转的成本，更大的造福于农民。农村土地二级市场，是农村土地最重要的市场，对于二级市场的建立，首先，应推行规范化的地籍管理办法，为农民土地产权的进一步明确制定颁布更加切实可行的管理办法，加快土地确权登记发证工作，使农民清楚的知道自己土地的各项权益，农民得到产权证明书后，就能够更方便的参与土地流转，更简单的参与到土地二级市场的交易中，省去了很多麻烦；其次，要建立土地价格评估制度，价格是市场健康运行的关键，市场主要是靠价格机制进行调节的，土地市场能否正常运转，主要看价格机制是否合理。合理的价格机制，能够准确反映土地的供需情况，能够更好地适应市场的需求，同时也能够为农民的选择提供更多的参考。再次，也要完善监督监管制度，对不遵守土地市场规范的行为，必须建立起强而有效的查处制度，赋予土地管理部门对非法交易行为的惩治权。

要从法律的层面深入探讨对流转制度的重构，建立属于农村土地流转的专门法规，建立并完善土地抵押方面的法规，使土地抵押能够尽快适应流转的需要，使银行机构办理业务时能够省时又省事的完成任务。特别是土地流转出去后农民的就业及生活保障方面的政策，更应跟上改革的步伐，不能因为可预测或不可预测的风险，使农民的生活乃至生存陷入危机，解除广大人民的后顾之忧，使之能够安心地从事非农产业，从而加快劳动力的转移。

（四）构建农村土地二级市场的意义

1.对政府权力的限制

农村土地二级市场，是为土地流转的双方提供中介服务的，因此，政府在市场运行的过程中不能干预双方的自由市场行为，而应当以指导服务为宗旨，为流转主体创建一个公平、自由、自愿的交易环境，不得过度的管理和收费。构建农村土地二级市场，也能够使政府的权利下放，减少了政府对农村土地流转的过度干预，解决了各政府部门交叉管理的现象，同时也减少了政府部门的工作压力。农民在土地流转方面享有更多的自由权，集体经济组织对农民的强制流转交易现象能够有效的缓解。

2.对将来农村的发展

有利于土地的合理化配置，促进土地的更快、更好流动，既能对土地的利用方向、结构和组合目标有了明确的规划，也能吸引外资，对于农村闲置的土地，也有了重新利用的机会，扩大了生产规模，有利于农业经济改变小农经营模式，向产业化、规模化、集约化发展，同时加快农村现代化发展和建设，带动农村经济的提高，扩大了农村的就业机会，使农村摆脱落后的局面。同时，也维护了农村土地的用途和质量，避免了部分歹心之人将高质量的农业偷梁换柱，损坏了土地和农民的权益，保护了农村环境的稳定。二级市场的建立打破了土地交易的地方壁垒，允许土地使用权在更大的范围内流动，建立了更广泛的联系，促进了各地农村的文化交流。

3.给企业、农民带来的利益

农村土地二级市场的建立，为企业参与流转提供了合法化的平台，使企业与农民的交易更加方便、快捷和安全，为企业减少了很多调查、查证的事宜，使之能够放心地进行土地的流转；同时，保障了农民的土地进入二级市场交易后的交易安全。且市场是竞争的市场，农民将可流转的土地进入交易市场后，竞争就产生了，就有了比较，就有了竞争，农民可以选择更好的、更有利于自己的农业生产环境的交易伙伴；同时，企业也拥有了一个比较的平台，支持企业选择更适合自己的产品生产和流通的地方。这样，不仅是农户之间的竞争，也是农户与企业、企业与企业之间的竞争，方便了交易双方，更有利于土地的增值。

总之，为了农村土地承包经营权能够更加健康的流转，构建农村土地二级市场是必须的，而且也是必要的。虽然还有很多制度需要建立和完善，还有一些问题等待我们去解决，但只有这样，才能使我们的二级市场更加科学、有效地运作。在此，我们也应知，建立土地二级市场并不是目的，目的是使这个市场活跃起来，根据市场的供求关系进行定价，加快土地在不同主体之间的流动，使土地增值增效，最终使农民获益。

参考文献：

[1] 曹务坤.农村土地承包经营权流转研究[M].北京：知识产权出版社，2007：25.

[2] 蒋小玲，李慧英，张建.农村土地使用权流转法律问题研究[M].北京：法律出版社，2012：33.

[3] 纪梅.浅论国有土地二级市场的规范和完善[J].科技信息，2011，（25）：15-19.

[4] 林毅夫，杨建平.健全土地制度 发育土地市场[J].中国农村经济，1993，（12）：13-17.

[5] 林木轩.美国土地管理制度及其启示[J].国土资源导刊，2011，（21）：147-169.

[6] 孙静.德国的土地登记簿制度及对我们的启示[J].中国房地产，1997，（10）：14-16.

The rural land contracting management right circulation and the rural land two grade market construction

LIU Yan

（Daqing Normal College，Daqing 163712，China）

Abstract：Along with the social development and progress of the times，the circulation of rural land contracted management right has become the focus of today's society.The benefit at the same time for farmers，some problems have emerged，the circulation of the phenomenon of disorder，circulation of illegal etc..In order to further the development of rural better and further towards the process of agricultural modernization，learn from the successful experience of foreign land circulation，improve the relevant system of land transfer，and the establishment of an open，fair land two levels of markets，has become an urgent problem to be solved.

Key words：the right to the contracted management of land；the land contracting right of management circulation；two grade market

[责任编辑 李 可]endprint