瑞典议会申诉专员制度对我国信访工作的启示

马丽

摘 要：瑞典议会申诉专员制度是瑞典除议会监督、司法监督、审计监督外的第四大监督体系。它与我国信访工作同为民意表达、监督行政权力运行的有效机制，可为转型时期我国信访面临的挑战提供借鉴。我们可以从瑞典议会申诉专员制度中得到的启示是：信访工作的职责需要进一步明确，重要性需要进一步加强，方法需要进一步改进。

关键词：议会申诉专员制度；信访工作；信访条例

中图分类号：D922.182.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）08-0110-03

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。针对信访问题，学术界出现了三种不同的态度，一是强化派，以康晓光为代表，认为我国信访体制应增强信访机构的权限；二是弱化派，以于建嵘为代表，认为信访制度已不适应市场经济发展要求，主张弱化信访职能；三是以宋协娜为代表的转化派，主张通过社会发展以及信访制度化、规范化、法制化等实现信访职能逐步转换[2]。本文试通过瑞典议会申诉专员制度与我国信访制度比较，探究瑞典议会申诉专员制度对我国信访工作的借鉴意义。

一、瑞典议会申诉专员制度的历史与现实考察

瑞典是议会申诉专员制度的发源地。1709年瑞俄战争期间，国王查理十二世逃亡土耳其，国内政治陷入混乱，出于维护统治需要，国王从土耳其发回一道指令，设立了大法官，监督国家行政和司法体系运行。1766年议会第一次选举产生了正义法官，随着国家权力从国王逐渐转向议会，1809年议会模仿正义法官制度建立了议会申诉专员机构（JO），其职责更加倾向于保护公民权利，1810年瑞典产生了第一位民选的议会申诉专员。30年里，申诉专员制度在其他领域也得到确立，产生了消费者申诉专员等机构，1914年，5位女性入选议会申诉专员，1974年《政府组织法》第十二章以宪法形式将瑞典申诉专员制度纳入到议会政府体系中。

瑞典议会申诉专员由议会选举产生，由4人担任，首席申诉专员处理整体事务，其他3位专员分别负责狱案、民政、军事等领域，此外增设多个副主席辅助议会申诉工作展开[3]。议会申诉专员处理事项范围包括中央、地方政府和行使公权力的机构及其成员的行为，但不包含议会议员、政府委员以及地方政策制定机构等的行为。其职权主要有，向议会提出修改规章条例的建议，接受和处理申诉案件，对公共机构及其成员的不合理或违法行为进行批评建议等。如有必要，他们有权将基层的法律案件直接提到最高法院审理[4]。议会申诉专员提出的调查要求，除涉及国家机密外，被调查机构必须提供相关的资料和信息[5]。每年11月15日左右是法定的议会申诉专员提交年度报告日[4]，议会根据年度报告通过问责制追究政府相应责任。通过对2002-2012年瑞典议会申诉专员报告分析，每年新增案件超过5000多件，申诉案件比例占90%以上[6]，说明瑞典公民对议会申诉专员制度的信任度在逐渐增强。结案数整体呈上升趋势，表明瑞典议会申诉专员制度运行的效率也在不断提升。

瑞典申诉专员制度有其独特性。首先，它具有平等性。任何公民，不论是否取得了瑞典公民身份或达到一定年龄甚至是被剥夺了政治权利的，只要认为自己受了政府当局或者官员不公正对待，都可以向议会申诉专员进行申诉。其次，瑞典议会申诉专员考量标准明确且多样化。事务考核包括了社会保障、教育等28项活动，分为没有调查解雇、调查后没有接受批评等8种类别。此外，它还具有独立性。瑞典议会申诉专员制度是对行政系统、司法系统的监督，独立于行政权与司法权之外，同时区别于拥有立法权的议会，它的独立性、职权职能由《议会法案》、《议会申诉专员指导法令》等多部法律保障。

二、我国信访工作面临的新挑战

我国信访制度最早可以追溯到原始社会末期，告御状就是古代上访申诉的典型。古代信访制度与国家的政治统治密切关联，是统治者了解民情、缓和阶级矛盾的重要机制，同时也反映出朝代的政治开明度。新中国成立以后，党和国家领导人高度重视群众路线建设，信访事务主要由中央书记处政治秘书室、中央人民政府委员会办公厅和总理办公室三个机构共同处理。1957年，第一次全国信访工作会议召开，确定了“分级负责，归口办理”的原则。1980年高院发布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，2005年，国务院颁布了现行的《信访条例》。

从法律层面看，信访是以信访者、信访工作机构和有关部门为主体，以信访法律行为为客体，以信访主体享有权利和应履行的义务为内容的法律关系。从政治层面看，信访是党和国家了解民情、体现民主、反思纠正行政运行中偏差的群众工作。同时它也反映上访群众以生存伦理为价值基础，以追求公平正义为精神原动力的伦理关系[2]。信访关系实质上就是国家与社会、中央与地方的关系。

然而伴随着社会与政府职能的转型，信访领域的矛盾开始突出，主要表现为：第一，信访权责混乱。首先突出表现为司法和信访界限模糊。信访机制本是行政内部监督，但实践中却处理了大量的司法案件，信“访”不信“法”成为信访问题的通病。这一方面加重了信访机构工作负担，出现了信访综合症，另一方面削弱了司法权威性，不利于法制建设。其次，我国信访工作有待规范。新《信访条例》是信访领域法律体系中权威性最高的规范性文件，但它仍具有模糊性和非规范性。如《信访条例》第五章第30-35条确立了上访程序受理-复查-复核的三审终结制，复核之后，上访人不得再以同一事实和事由提起申诉[1]。假设一起“冤案”发生在乡镇，那么最高它只能反映到省级，如果被省级部门“平息”，案件就无法反映到中央，倘若越级上访，就违背了《信访条例》第35条规定；《信访条例》第14条是用概括式方式确定的信访范围，不利于实际操作；第31条“重大、复杂、疑难事项举行听证”[1]也没有统一标准。第二，信访程序有待规范。信访无序已经成为我国信访工作面临的大问题。一方面，信访问题综合症突出，信访机构苦不堪言；另一方面，老百姓信访热情有增无减。而信访问题如不能妥善解决，信访人和有关部门就可能出现对立，出现勒庞《乌合之众》中勾勒的集体的非理性和盲目的热情[7]，这最易造成社会的无序，引发暴力上访事件。第三，以法治访加大了信访工作难度。近年来，信访焦点开始转向中央，据于建嵘的调查显示，中央和国家的信访率超过了46%，地方信访率却呈现下降趋势[8]，大量信访案件的越级反映增加了中央信访工作的难度。为规范信访秩序，中央出台了一系列政策，《条例》第一章第7条将信访工作纳入地方公务员考核体系[1]。而部分地方政府迫于政绩压力或害怕丑事暴露，出台相应规范文件，以法治访，漠视人权，对上访群众围追赌截，造成上访恐慌。endprint

三、瑞典议会申诉专员制度对我国信访工作的启示

瑞典议会申诉专员制度与我国信访机制都是民主参政的重要形式。自下而上，它们是公民诉求表达的渠道；自上而下，它们是行政体系的监督机制。瑞典议会申诉专员制度可为我国信访工作提供很多启示。

启示一，信访工作的职责需要进一步明确。议会申诉专员制度独立于司法与行政，四位申诉专员分工明确，对各自领域负责，下设七十多个办事机构辅助工作的执行和展开。我国的信访工作首先需要严格界定司法和信访的界限，司法问题应回归到司法领域解决，信访问题集中到信访机构进行统一的办理。此外，要进一步明确信访内部的权责。新《信访条例》与瑞典《议会申诉专员指导法令》都是目前最完整、最权威的。但对比发现，《指导法令》条文采用的是概括加列举式的方式对申诉专员的权责进行界定，描述了大量When、if特殊情况，这有利于职能界定。我国《信访条例》也可以尝试采用概括列举式的条文表达。其次，信访工作的主体有待进一步明确。在“分级负责，归口办理”原则下，我国信访主要的负责机构是上级人民政府和部门，这是直线职能制的管理方式，避免不了多头领导和责任推诿等弊端。《宪法》第41条第1款规定我国公民有批评建议申诉控告检举权，第71条规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以组织必要的调查委员会，根据调查委员会报告，做出相应的决议。这两点为人大成为我国的信访主体提供了宪法性的依据。人大成为信访主体不仅可以将信访工作由内部监督转化成外部监督，并且拥有宪法赋予的调查权，可以将分散的信访资料集中进行专业化处理，形成体系。此外，专门的《信访法》是必要的，它将进一步明确信访权责，为信访工作提供强有力的法律保障。

启示二，信访工作的重要性需要进一步强化。《信访法》的颁布，不仅是为了完善信访的权责分配，也有利于突出强调信访工作的重要性。从法律效力上讲，信访工作规范由行政法规上升为了国家法律，将有利于引起有关部门的重视。《中共中央全面深化改革若干重大问题决定》第49条对我国信访工作提出了新的要求，说明信访工作在国家顶层设计中已经得到了重视。但是，浏览信访官网会发现，信访工作活动的展开还停留在信访机构内部。对比瑞典议会申诉专员制度和我国信访制度会发现两种截然相反的态度。瑞典议会申诉专员在受理申诉和行使职权的时候表现出来的是一种积极的姿态，而我国信访机构在处理信访问题时是被动、消极的。信访涉及信访机构、信访者和有关部门三个主体，信访机构在信访工作中扮演的更多的是传声筒的角色，信访问题的实质性解决还有赖于有关部门。因此，信访机构在处理信访案件时显得很被动，其能力受到了很大的束缚，信访机构工作人员的积极性受到了打击。对此，可以考虑赋予信访机构多一些实际解决问题的权力，以调动信访机构的积极性，提高信访机构的权威性。

启示三，信访工作的方法需要进一步改进。十八届三中全会《决定》提出了建立网上受理信访制度，电子政务在信访工作中的引进将有利于实现管理的扁平化，提升我国信访工作的效率。但是，我国信访工作更加需要的是职业化的管理。在信访的三个主体中，信访机构是中立者，更应当发挥行政伦理要求的公平、正义和民主原则[9]。因此对我国信访工作考核时不仅要对技术能力方面做硬性的要求，还应综合考虑到信访工作人员的职业和道德素养。信访工作需要建立一套详细的标准体系。瑞典议会申诉专员案件的评估主要是针对行政案件、税收、社保、住房等28项具体事项的考核[6]。宋协娜在《信访和谐问题研究》中提出了五个层次四级指标的预警机制，其范围不仅囊括了瑞典评估体系中有关社会环境和利益冲突的项目，还提出了社会心理指数的指标，对公民在信访工作中的民众满意指数和民众容忍指数进行了考核[2]，这个预警机制具有很强的实践性。此外，我国的信访工作需要社会力量的参与。善治是国家治理的目标，信访问题的处理同样需要善治，信访问题的善治是建立在政府、组织和公民网络化治理的基础之上的[10]，三者之间要形成良性的互动。公民只有参与到网络化的治理模式中，群众路线才能落到实处。

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参考文献：

〔1〕国务院.国务院信访条例，2005.

〔2〕宋协娜，和谐信访问题[M]，人民出版社，2013.5—198.

〔3〕The Riksdag Act.

〔4〕The Act with Instructions for the Parliamentary Ombudsman.

〔5〕The Instrument of Government.

〔6〕The Swedish Parliamentary Ombudsman report.

〔7〕勒庞，乌合之众——大众心理研究[M].中央编译出版社，2000.2—30.

〔8〕于建嵘，中国信访制度批判[J].中国改革，2005，（2）.

〔9〕张康之，李传军.行政伦理学教程第二版[M].中国人民大学出版社，2009.4—65.

〔10〕陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2005.77-106.

（责任编辑 徐阳）endprint