关于公共部门信息再利用收费的思考

邓琳

摘 要：近些年，公共部门信息的公开与再利用的趋势越发明显，有关公共部门信息的收费问题引发了广泛的讨论。本文主要围绕下面的争论进行阐述：是否向纳税人收取获得公共信息的费用，前提是信息的收集费用已经由纳税人支付。本文通过分析美国和欧盟有关公共部门信息再利用的收费政策和实践，结合我国的具体实际，对信息收费问题阐释了自己的主张。

关键词：收费；公共部门信息；美国

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）08-0080-02

上世纪90年代末，欧洲委员会委托PIRA（美国印刷业研究协会）研究欧洲的信息行业，以便推广某些倡议的理念，这其中包括如何实现公共部门信息再利用的指令[1]。围绕着这一背景，美国气象局的Peter Weiss发表了名为Borders in Cyberspace的文章，和PIRA报告一样，它们几乎已经成为过去10年每次讨论公共部门信息的可用性及成本的参考标准。免费提供政府数据是这一理论体系研究的核心内容。相比公共数据的使用和再利用收费这一体制，免费提供具有更为有利的经济效应。但是针对公共部门信息免费所产生的宏观经济效益这一构想并未真正实现过。欧洲公共部门信息资源测量委员会在经过近18个月的调研后，向欧洲委员会递交了报告，并得出如下结论[2]：平等且公平地获取信息最终会产生直接的经济结果，更大的再利用量和间接的经济结果，更多基于公共部门信息的商业活动。虽然研究报告已经广泛证实了Weiss， PIRA的观点，但仍不乏有质疑的声音：无论你以哪种方式削减开支，因为涉及成本，最终还是会讨论到由谁来支付这个不可避免的问题。

一、美国的收费标准

在美国，政府信息公开政策主要基于一下四部法律：

第一，《美国宪法第一修正案》。该案虽然看上去没有多少涉及信息传播的相关内容，但是对于确保言论自由和出版自由仍具有重要的意义。

第二，《信息自由法》。该法颁布于1966年，规定任何人通过请求都可以获取联邦政机构所掌握的任何档案或数据。当然，并不是所有档案或数据都必须接受请求而被公开，例如国家安全信息、商业机密、个人资料等都有豁免权，可以拒绝公开。该法案几经修订，直到1996年，才承认电子访问的重要性。

第三，《版权法》。它明确规定美国政府的任何工作都不受版权保护。这一规定使联邦机构的信息成为一种公共资源。

第四，1995年的《文书削减法》修正案。该法案直接涉及到联邦管理与预算局的相关工作。它规定联邦政府机构向用户收取的政府信息费用不得超过其传播成本的费用。传播成本不包括最初收集和处理的费用。

在2004年的关于系统科学的夏威夷国际会议上，布鲁塞尔自由大学的Pas and De Vuyst 提交的一份报告显示，欧盟的公共部门信息的总价值粗略估计大约有6800万欧元。PIRA预估美国公共部门信息的市场价值超过欧洲10倍，即75000万欧元[3]。但是Weiss在描述美国的实践和政策时，尽量避免或掩盖了联邦政府和州政府关于信息条款间的差异性。

二、欧盟的收费标准

目前欧洲已结成多个类似欧盟的合作组织。尽管如此，合作从来就不是件容易的事，尤其是要跨越如此广泛的语言和传统习俗。更多的实例证明合作必须要借助经济力量、法律力量甚至是军事力量。为了与美国联邦一级的公共部门数据的易操作性和低成本相抗衡，欧盟在2003年通过了《公共部门信息再利用指令》。该指令为各成员国在公共部门信息再利用的政策与实践方面提供了基本的指导框架，规定了收费上限，并鼓励成员国免费提供或采用边际成本收费。

在欧洲，英国一直是公共部门信息再利用的领军人物。英国于2005年通过了《公共部门信息再利用规则》，规定政府信息的再利用可以在成本之外再收取“合理的投资回报”，但是要受到政府价格管制政策“收费上限”规定的约束。英国把气象局、测绘局等诸多的政府部门纳入“政府贸易基金部门”范畴，通过信息消费收入弥补运营成本，形成自负盈亏的模式[4]。自20世纪70年代起，英国就已建立了20个贸易基金组织，这些组织的运作是在半商业的基础上的，根据资本收益率，由财政部设定财务目标。这些贸易基金的年度财务报告显示，2004 -2005年度，所有20个组织的总收入为26.02亿英镑，而营业利润总额为1.04亿英镑。根据为他们设定的目标，预计支付给财政部的股息，2004-2005年度共计5500万英镑。与政府税收收入总额相比，虽然贸易基金组织支付给财政部的股息5500万英镑显得微不足道，但重要的是，财政部通过贸易基金组织净流入了资金，而不是走上补贴这条道路。

三、欧美信息收费利弊的争论

上述数据说明，英国公共机构自负盈亏的模式是值得借鉴的。如气象局和地形测量所这些组织生产的信息被普遍认为是高品质的，而且他们没有给国家财政造成负担。相反，它们有助于减轻国家的财政负担，使节省下来资金用于其他重要的服务，比如医疗和教育。然而，批评者认为，英国贸易基金追求短期财务收益会损害该领域内的更广泛的经济活动。根据PIRA的调查，美国和作为一个经济整体的欧洲从这些信息中获得的净收益分别为7500亿欧元和680亿欧元，这说明了政府更加自由和开放的态度是有益的。

虽然PIRA的研究报告以令人信服的证据来支持美国模式，但是帕斯合德公司（2004年）指出，这有可能是一个缺点，会阻碍公共机构出售他们信息。如果没有存在于整个泛欧层面的财政奖励，他们认为，一些公共部门和组织可能不会继续生产一些数据，因为这并不总是国家授权的其核心活动的一部分，这可能会导致整体上产生的信息质量的降低和信息广度的缩减。

拥有较高权威的英国经济咨询公司OXERA尽管基本赞同PIRA-Weiss假设，但是认为免费公开数据或仅仅收取原始数据传播的边际成本存在一些问题。最明显的是公共机构由于失去了商业收入，即销售数据和数据增值利用的收入而导致收入降低，这给公共造成了额外的经济负担。另外，如果大量数据是免费的，公共部门将没有额外的费用来扩大数据的供应范围[5]。endprint

四、对我国信息再利用的启示

1.政府在履行职责的过程中，所收集到的任何数据，其市场价值远远大于其最初价值。在一般情况下，政府不应该禁止访问，除非是一些涉及国家安全、商业机密、个人隐私等信息。为了满足用户的需求，方便用户快速找到他们所需的数据，政府应该打开方便之门。我国可以借鉴欧美的经验，建立自己的门户网站，提供具有革新意义的信息产品和服务，使网站成为获取不同的公共机构所持有的大量数据集的主要渠道，方便用户使用公共信息。

2.关于公共部门信息的收费问题，不难发现，美国的地方政府和欧盟成员国对能够产生巨大经济效益的公共部门信息基本在成本以外收取一定的费用，并逐步向边际成本方向靠拢。我国的公共部门信息再利用还处于起步阶段，大部分信息并未得到有效的利用，在收费方面也还没有建立完善制度。应针对信息的稀缺程度、实用程度以及用户的使用价值来制定合理的收费准则。鼓励一般公共部门免费提供信息，个别部门可在半商业化的基础上进行运营。这样既可以使公众获得有效信息，形成经济效益，也能够让政府缓解财政压力，把相关收入投入到其他需要发展的领域。

3.政府由于自身具备收集、生产信息的能力，所以具有一定的垄断性。为了确保收费的公平性，避免因领域不同产生的不公，应由专门的机构，制定公平的交易规则，监督公共部门信息公开的透明度。此外，应建立相关的审核机制，定期进行审核，以确保信息公使的公平，防止不必要的政策冲突。

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参考文献：

〔1〕PIRA International Ltd， University of East Anglia and Knowledge View Ltd （September 2000） Commercial Exploitation of Europes Public Sector Information.Brussels：European Commission.

〔2〕Helm Group & Zenca for the European Commission Directorate General Information Society. Measuring European Public Sector Information Resources： Final Report of Study on Exploitation of Public Sector Information.

〔3〕Johan Pas （Institute for European Studies， Vrije Universiteit Brussel） & Bruno De Vuyst （Vesalius College，Vrije Universiteit Brussel） 2004 The Use and Re-use of Government Information from an EU Perspective.

〔4〕李汝峰.英国政府信息资源管理改革及其启示[J].兰台世界，2011，（27）：14-15.

〔5〕Public Information， Private Profit： How Should Government Agencies Compete？ OXERA Agenda October， 2005.

（责任编辑 徐阳）endprint