美国公设辩护人制度运作机制研究

吴羽

摘要：公设辩护人制度是美国刑事法律援助的主要实施机制。从实际运作来看，公设辩护人组织多设置于人口稠密地区，建构在联邦和州（县）两个层次上，主要隶属于行政分支，运作经费以州（县）政府拨款为主。公设辩护人的任用、薪水及兼职问题都富有争议。公设辩护人制度受案范围由贫困与案件性质双重标准确定，服务于所有刑事程序阶段，常采纵向代理方式。公设辩护人应遵守律师职业行为规范。从运作机理上分析，保证辩护质量、维护独立性、控制成本、实现司法正义等因素，构建了美国公设辩护人制度运作机制的多元模式。

关键词： 公设辩护人制度运作机制刑事法律援助

中图分类号：DF718文献标识码：A文章编号：1673-8330（2014）05-0105-08

为解决贫困者律师辩护问题，美国于1914年创设了公设辩护人制度（public defender system）。狭义上，公设辩护人制度是指以国家设立的公共机构为组织形态，以公设辩护人办公室为运作形式，雇用全职公设辩护人为贫困犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务的制度体系。目前，美国几乎所有的州（除缅因州外）都建立了公设辩护人制度，并受理美国绝大部分的贫困者辩护案件。①公设辩护人制度已成为美国最重要的刑事法律援助实施机制，是刑事司法体系的重要组成部分。经过百余年的发展演变，美国公设辩护人制度运作机制成为一个庞大的系统。本文将具体分析公设辩护人组织建构及经费制度、公设辩护人办公室人员构成及公设辩护人制度运行等基本实践问题，阐明运作的内在机理，以期对完善我国刑事法律援助制度有所助益。

一、公设辩护人组织的建构及经费制度

（一）成本控制考量：公设辩护人组织设置地点解读

美国公设辩护人办公室常设置于人口稠密地区，人口稀少地区常采私人律师模式。②早在1964年，安东尼·刘易斯（Anthony Lewis）就指出，在人口稠密城市地区，最为合适的是设置一个拥有固定受雇律师为贫困被告人辩护的办公室，这个办公室可以是公设辩护人办公室。③其实，公设辩护人办公室设置于人口稠密地区主要基于成本控制的目的，“创立公共辩护人办公室的想法通常是出于成本效益的考虑。从经济角度讲，所在城市或者县越大，公共辩护人模式便越富于吸引力”。④从另一角度而言，人口稠密地区有充足案源维持公设辩护人办公室的正常运转，因而美国律师协会《刑事审判辩护服务提供标准》规定：在人口和案件数量足够支持的情况下，每个司法区域的法律代理计划中应提供一个全职的辩护组织。⑤美国甚至有些州法规定，人口只有达到一定数量的地区才能设立公设辩护人办公室。⑥公设辩护人制度之所以能够实现成本控制，在于其专业化、组织化的“官僚方式（Bureaucratic Approach）”运作的效率高于私人律师模式。正如有学者指出的，公设辩护人项目多建立在人口稠密地区，它是维护大量贫困被告人利益的非常有效的官僚方式；指定律师制度试图解决城市中的大量贫困被告人辩护权问题时，显得效率低下、不堪重负。⑦然而，公设辩护人制度运作的灵活性不如私人律师模式，后者更适合于人口稀少的农村地区。但如果农村地区缺乏足够的私人律师，基于司法正义原则，应考虑设立公设辩护人办公室，这可能会增加成本，即便如此，公设辩护人办公室“备而不用”也具有特殊价值，这使公民确信司法公正的存在。

（二）双重司法体制影响：公设辩护人组织设置层级分析

③See Anthony Lewis，Gideons Trumpet，New York：Random House，1964，p.209.

④[美]罗讷尔多·V.戴尔卡门：《美国刑事诉讼——法律和实践》，张鸿巍等译，武汉大学出版社2006年版，第513页。

⑤See ABA Standards for Criminal Justice Providing Defense Services（Third Edition）.5-1.2.（a）.

⑥伊利诺州规定人口在35000以上的县方可设立公设辩护人办公室。See 55 Ill. Comp. Stat. 5/3-4001 （West 1993）：§ 3-4002.

⑦See Paul B.Wice，Public Defenders and the American Justice System，Westport：Praeger，2005，p.10.

⑧《刑事审判辩护服务提供标准》第5-1.2.（c）规定：在条件允许的情况下可以建立全州范围的辩护人体系。

⑨See Mike Dennison，Pro Bono Service：The Why and How A Statewide Public Defender is Good Idea， Legislators Told，Montana Lawyer，2003，Vol.29.

⑩See Nancy Albert-Goldberg，Jay Lawrence Lichtman，Guide to Establishing a Defender System，1978.

B11See David Allan Felice，Justice Rationed： A Look at Alabamas Present Indigent Defense System with A Vision towards Change，Alabama Law Review，2001，Vol.52.

基于联邦与州法院双重司法体制以及各州司法相对自治的因素，美国公设辩护人组织建构在联邦与州（县）两个层次上。州（县）层面公设辩护人项目在贫困者辩护体系中居于主导地位，其分为州立与县立公设辩护人项目两种模式：前者设有全州性公设辩护人组织，即“中央管理（centrally-administered）”办公室，负责本州公设辩护人制度的运作、监管、政策制定等，并通过州内分支机构具体实施辩护服务；后者一般由地方进行管理。目前，美国超过半数的州采县立项目，但从历史发展角度看，州立项目呈上升趋势，并有规范性文件予以鼓励与倡导。⑧州立公设辩护人项目主要具有如下优势：一是节省经费。例如，2006年前，蒙大拿州贫困者辩护由市和县级层次公设辩护人项目承担，这被认为是导致法律援助成本昂贵、缺乏有效控制的主要原因，因此，人们认为如果有全州性公设辩护人体系，便能实现资源集中，成本也不会如此之高，且被告人仍能获得称职代理。⑨二是维护公设辩护人独立性。某种程度上，律师辩护易受地方权力的干扰。1978年《辩护人制度建立指南》指出：公设辩护人办公室由地方政府控制，辩护人处理特殊案件更加困难，他们易受更多的政治压力影响。⑩全州性“中央管理”模式有助于排除地方政府的政治压力，保证个体辩护人代理的独立性。B11三是确保被告人获得同等质量的辩护服务。州立项目能够整合资源、统一全州的辩护服务标准，所以州内贫困被告人有机会获得同等质量的辩护服务，消除州内不同地区辩护资源差异造成的不平等待遇。

（三）独立性要求：公设辩护人组织隶属关系反思

美国公设辩护人组织隶属关系呈多元化特征，其中隶属行政分支（Executive branch）最为常见，其次为司法分支（Judicial branch），隶属独立机构（Independent Agency）或私人非营利组织（Private Nonprofit Organization）的情形较少。公设辩护人组织隶属关系影响到其独立实施辩护活动。刑事诉讼被视为国家与个人之间的斗争，检察机关在刑事诉讼中代表政府实施追诉活动，如果公设辩护人组织隶属行政机关，控、辩双方都受雇于政府，政府一旦强调打击犯罪，公设辩护人如何对抗其“雇主”？法院居中独立行使审判权，审、辩独立是现代刑事诉讼的基本要求，人们也质疑公设辩护人组织隶属司法机关的正当性。可见，公设辩护人组织隶属行政机关或司法机关有可能损及其独立地位。近年来，公设辩护人组织隶属独立机构或私人非营利组织越发受到关注，如在美国享有盛誉的哥伦比亚特区公设辩护人服务（PDS）就是一个独立的私人非营利性公设辩护人组织，其由11人组成的受托人委员会（Board of Trustees）进行管理。B12哥伦比亚特区公设辩护人服务成功的关键在于它确保了自身的独立地位。

（四）公设辩护人制度运作成败的关键要素：经费制度考察

经费制度是公设辩护人制度的核心环节。很大程度上，刑事法律援助模式提供的辩护质量及满足现实需求的能力取决于获得的经费，若经费充分，任何模式都可能提供称职的辩护。在本质上，保证辩护质量不是模式选择问题，而是经费问题。基于联邦最高法院的要求及分税制财政体制的框架，美国公设辩护人制度运作经费主要来源于联邦、州、县三级政府的财政拨款，并形成了以州、县政府拨款为主，联邦政府拨款为辅的模式。实践中，联邦公设辩护人组织的经费主要来源于联邦政府，州、县公设辩护人组织的经费主要来源于本地政府。B13近年来，美国政府一直加大对贫困者辩护服务的资金投入，全州性公设辩护人项目的经费比县立项目充足。但总体而言，公设辩护人项目所获经费仍然匮乏，甚至被认为“少到令人惭愧”，由此导致公设辩护人缺乏充分的法律培训及必要的辩护资源（如支持性职员等），最终降低了辩护质量。事实上，即便死刑案件辩护情况也不乐观，“公设辩护人制度为死刑案件中贫困被告人提供的代理常常达不到标准，这是长期经费不足的必然结果”。B14可见，当前美国公设辩护人制度面临的最大困境是经费不足，如有学者指出：“看来所有贫困被告人辩护体系面临的最大问题之一是资金，资金能影响到所提供服务的质量。”B15公设辩护人制度运作经费是否充足有赖于国家的经济状况，但财政因素或许只是问题的表象，如果我们考察分配给贫困者辩护服务资源在整个刑事司法体系中的比重就不难发现，强调打击犯罪、维护社会秩序才是真正造成公设辩护人项目经费不足的深层次原因。B16

B12 See Robert L. Spangenberg & Marea L. Beeman，Indigent Defense Systems in the United States，Law and Contemporary Problems，1995，Vol.58；Avis E. Buchanan，The Public Defender Service for the District of Columbia，FY 2011 Budget Request，2010.

B13 1999年，州、县两级政府拨款是贫困者刑事辩护服务模式（包括公设辩护人项目、指定律师项目及合同项目）的主要经费来源，其中县和州政府拨款分别占到提供资金总额的60%和25%。（前引① Carol J.DeFrances & Marika F.X.Litras书。）2007年，美国用于公设辩护人办公室的经费开支达到23亿多美元，经费主要由州、县两级政府承担。22个州立项目的经费（8亿多美元）来源于州政府；28个州的县立项目经费来源分为两种情形：12个州的经费（4亿多美元）由州和县政府共同承担，另外16个州的经费（10亿多美元）全部由县政府承担。（前引① Lynn Langton & Donald J. Farole，Jr书。）

B14 Douglas W. Vick，Poorhouse Justice： Underfunded Indigent Defense Services and Arbitrary Death Sentences，Buffalo Law Review，1995，Vol.43.

B15 Marian R. Williams，A Comparison of Sentencing Outcomes for Defendants with Public Defenders versus Retained Counsel in a Florida Circuit Cour，Justice System Journal，2002，Vol.23.

B16 1982年，全美贫困者辩护服务获得6.2亿美元，如果按人均计算，每人获得整体司法资源超过101美元，用在公设辩护上的仅为2.76美元。各项刑事司法开支的比例为：公设辩护占1.5%、警察占53.2%、审判占13.1%、检察占5.9%、矫正占4.7%。（See Robert L. Spangenberg，et al，National Criminal Defense System Study，1986.） 至1990年，上述各项开支的比例为：公设辩护占2.3%、警察占42.8%、审判占12.5%、检察占7.4%、矫正占33.6%。（See Richard Klein and Robert L. Spangenberg，The Indigent Defense Crisis，1993.） 值得说明的是，近年来，辩护开支有所上升，尤其是矫正开支增长较快。社区矫正作为非监禁性刑罚执行方式，主要用于改造罪犯。而作为维护犯罪嫌疑人、被告人权利的辩护制度也应受到重视，实践中，辩护开支最易受到忽视。

B17《1999年州立贫困者辩护服务》报告指出：17个州立公设辩护人项目中，仅有5个州的首席公设辩护人需要受理案件。See Carol J. DeFrances，State-Funded Indigent Defense Services，1999（2001）.

二、公设辩护人制度的主体及其相关问题

美国公设辩护人办公室主要包括首席公设辩护人（chief public defender）、助理公设辩护人（assistant public defender）和支持性职员（support staff）。首席公设辩护人总体负责辩护业务、办公室运作及监管其他人员，一般有任期（三年至六年不等），但较少直接实施辩护活动。B17助理公设辩护人是专门从事刑事辩护的律师人员。一些运作良好的公设辩护人办公室还设有管理律师（managing attorney）和监督律师（supervisory attorney），其职责是监督管理辩护业务，同时也参与诉讼。支持性职员不是律师，他们在公设辩护人实施辩护活动时提供帮助，如调查员、律师助理、行政管理人员、秘书等，秘书和调查员往往是必备的。可以说，支持性职员既是公设辩护人制度的特色，也是其优势所在，他们有助于保障公设辩护人提供有质量的辩护服务。B18

在一定程度上，任用机制决定了公设辩护人制度运作的实效。首席公设辩护人主要通过任命和选举方式产生，任命方式更为常见，任命者通常是行政长官、独立机构、法官、律师协会等，联邦首席公设辩护人多由法官任命。马萨诸塞州州长曾指出，通过任命方式使部门管理者必须对州长负责，这增加了透明度和责任性。B19但是，任命方式不利于维护公设辩护人的独立性，因而不少州由独立机构任命首席公设辩护人。选举方式有助于确保公设辩护人的独立性，但面临在选民利益与被告人利益之间抉择的困境，如果遵从选民利益，会损害被告人利益，因为“选举公设辩护人确保其独立于县政府和法庭，但是，牺牲了可能认为宣告无罪或者更早释放刑事被告人并不可取的那些选民的利益”。B20因此，选举方式虽能反映选民利益，维护公设辩护人独立性，但如果选民存在强烈的报应刑思想，缺乏被告人权利保障理念，选举方式亦值得商榷。另外，助理公设辩护人一般由各司法辖区公设辩护人办公室根据所设资格条件择优雇用。

在美国，长期以来公设辩护人的薪水低于检察官。由于薪水过低，公设辩护人办公室无法吸引或者留住优秀律师，人员流动率相当高。B21有公设辩护人甚至感慨道：“如果你想养活一个家庭，买房买车，那将是不可能的（如果你是一名公设辩护人）。”B22一些司法辖区甚至开始允许公设辩护人从事披萨外送、零售，支持其职员在体育赛事中推销啤酒等兼职工作。B23传统观点认为，检察官责任更大，他们要面临所有类型的刑事被告人，公设辩护人仅针对贫困被告人。但是，这不应当成为公设辩护人薪水低于检察官的理由。事实上，公设辩护人为贫困被告人提供辩护服务是在保障公民的宪法性权利——律师辩护权，也是国家兑现其刑事法律援助义务的主要方式，重要性并不亚于从事追诉活动的检察官，而且公设辩护人薪水过低最终会降低辩护服务质量。因此，近年来美国不断提高公设辩护人的薪水。

B18调查员的职责是为被告人利益去发现和证实与案件有关的事实。据统计，州立公设辩护人项目中，每六位律师可配备到一名调查员。See Lynn Langton &Donald Farole，Jr，State Public Defender Programs，2007（2010）.

B19See Deval L. Patrick &Timothy P. Murray，FY 2012 House 1 Budget Recommendation：Issues in Brief.

B20Stephen J. Schulhofer & David D. Friedman，Reforming Indigent Defense：How Free Market Principles Can Help to Fix a Broken System，Policy Analysis，No.666.

B21在密苏里州，2000年至2007年间，平均每年公设辩护人流动率超过18%，这意味着几乎经过五年的时间公设辩护人流动率高达100%。一些公设辩护人办公室的律师流向了检察官办公室。See The Spangenberg Group，Assessment of the Missouri State Public Defender System，2009.

B22See National Right to Counsel Committee，Constitution Project，Justice Denied： Americas Continuing Neglect of Our Constitutional Right to Counsel，2009.

B23其实美国不少规范性文件要求公设辩护人应全职从事辩护服务，如《美国法律辩护制度指导原则》（Guidelines for Legal Defense Systems in the United States）第2.9条规定：辩护人负责人和全体律师应当是全职雇员，禁止从事私人律师业务。

B24至2009年7月，明尼苏达州的450名公设辩护人中大约一半是兼职性质的，双城（Twin Cities）之外的公设辩护人属于兼职性质的达到65%，第八司法辖区有一名全职律师，却有16名兼职律师。See Office of the Legislative Auditor，State Of Minnesota，Evaluation Report Summary： Public Defender System，2010.

B25See National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals，Report of the Task Force on the Courts 13.7（1973）.

B26See Minnesota Statutes 2009，611.23； 611.24（a）；and 611.26，subd.2.

1980年代开始，兼职公设辩护人在实际运作中逐渐占据重要地位，甚至有些司法辖区过度依赖兼职辩护人。B24所谓兼职公设辩护人是指私人律师充任公设辩护人。事实上，1973年“全国刑事审判标准及目标咨询委员会”指出，公设辩护人办公室应该是一种全职职业。B251990年代初，美国还强调公设辩护人组织应配备全职律师。一些州法也有类似规定，如明尼苏达州立法规定：州公设辩护人、首席上诉公设辩护人及首席地区公设辩护人应为全职律师。B26就比较意义而言，兼职公设辩护人的优势有：节约成本，这在偏远地区会更加明显；吸引优秀私人律师从事贫困者辩护；全职公设辩护人通过与其业务交流，可推进整体辩护水平的提高等。全职公设辩护人的优势有：更易接近被告人；获得更多辩护资源；更熟悉刑事司法体系；更完善的监督管理机制；更具有成本效益等。但如果要发挥公设辩护人的制度优势，公设辩护人办公室应主要雇用全职公设辩护人。

三、公设辩护人制度运行机制分析

（一）贫困与案件性质双重标准：公设辩护人制度的受案范围

美国公设辩护人制度受案范围由贫困与案件性质双重标准确定。每个公设辩护人办公室平均有六个标准来判定被告人是否贫困，这些标准为书面形式，既包括实质标准，也包括形式标准，如收入水平（income level）、获得公共援助（receipt of public assistance）、宣誓申请（sworn application）、负债水平（debt level）、法官自由裁量（Judges Discretion）等，其中收入水平、获得公共援助最常采用。显然，设定贫困标准意在防止并非真正贫困者占用辩护资源，进而也维护了私人律师的利益。根据美国最高法院相关判例，公设辩护人代理的案件性质应为轻罪以上的案件。B27不过，实践中各州公设辩护人项目受理的案件性质仍存在较大差异。B28

1973年，美国制定了第一个全国性的公设辩护人“案件负荷标准（workload standards）”，该标准旨在评估一位律师能够有效处理的平均案件数量，即每位律师每年代理的重罪案件、轻罪案件、少年法庭案件、精神保健法案件、上诉案件分别不得超过150件、400件、200件、200件、25件。B29此后，美国一半以上的州立公设辩护人项目都制定了正式的案件负荷标准。然而，1990年代以来，美国大多数公设辩护人项目都面临案件负荷量过重的问题，公设辩护人代理的案件量远远超过既定标准，B30导致大量的无效辩护，公设辩护人的辩护活动甚至被喻成“屠宰场司法”。事实上，在美国，凡是能为犯罪嫌疑人、被告人提供优质辩护服务的公设辩护人项目，往往都规定了公设辩护人合理的案件负荷量。

（二）贫困被告人的选择权与拒绝权：公设辩护人制度的指定程序

B27从1963年吉迪恩诉温莱特案（Gideon v. Wainwright）到2002年亚拉巴马诉谢尔顿案（Alabama v. Shelton）的不断努力，美国法院判定政府应当为轻罪案件中的贫困被告人提供律师辩护服务。

B28怀俄明州公设辩护人项目受理的案件中92%是轻罪和违反条例案件；马萨诸塞州公设辩护人项目受理的案件中76%是重罪非死刑案件，轻罪案件由州指定律师处理。前引B18Lynn Langton & Donald Farole，Jr书.

B29See National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals， Report of the Task Force on the Courts 13.12（1973）.

B302001年内达华州克拉克县（Clark County）公设辩护人办公室青少年案件部每位律师的案件负荷量接近1500件；2004年肯塔基州公设辩护人办公室平均每位律师案件负荷量为489件。See Mary Sue Backus & Paul Marcus，The Right to Counsel in Criminal Cases，A National Crisis，Hastings Law Journal，2006，Vol.57.

B31See U.S. v. Gonzalez-Lopez，548 U.S. 140 （2006）.

B32See Larry K. Gaines & Roger LeRoy Miller，Criminal Justice in Action：The Core，Cengage Learning，2011，p.207.

B33备位律师并不具有被告人的辩护人地位，其主要职责是帮助被告人了解诉讼规则。

在美国，各司法辖区指派公设辩护人的程序未形成统一模式，一般是由法官指定公设辩护人办公室来为贫困被告人提供代理，实际提供辩护服务的公设辩护人往往通过两种途径被指派：派驻在特定法庭或者因处理某案而随后代理所有程序。笔者以为，如下两个问题值得进一步探讨：

其一，被告人的选择权。贫困被告人能否在公设辩护人与其他刑事法律援助律师或私人律师之间进行选择？对于能够支付律师费的被告人而言，并不存在选择权问题，他们可以凭借其经济能力自由选任私人律师。然而，有关判例并未赋予贫困被告人享有选择指定律师的权利，美国诉冈萨雷斯—洛佩兹案（U.S. v. Gonzalez-Lopez）判决认为：第六修正案律师辩护权的一个要素是，不需要指定律师的被告人享有选择律师的权利。B31可见，贫困被告人并不享有选择律师的权利，即贫困被告人不能在公设辩护人与私人律师之间进行选择，他们必须接受法院提供的公设辩护人。根据美国宪法，被告人通过付费聘请律师可以享有选择律师的权利，并不受法院的干涉，但选择律师的权利并没有延伸至贫困被告人。B32显然，贫困被告人获得国家提供的律师辩护应为有效辩护，如果他们享有选择律师的权利意味着得到有效辩护的机会更大。当然，被告人选择权受制于当地财政状况、律师人数及被告人自身选择能力等诸多因素。

其二，被告人的拒绝权。贫困被告人可否拒绝公设辩护人辩护而进行自我辩护？公设辩护人辩护与自我辩护涉及不同的价值基础：前者基于程序正义及权利保障理念，国家应为贫困被告人提供律师辩护权；后者体现了公民的尊严与自治权。美国最高法院在麦卡斯克尔诉维根斯案（McKaskle v. Wiggins）中确认了自我辩护的价值，该案判决认为，在被告人不允许备位律师（standby counsel）B33出现的情

况下，以下两个目标也都能够实现：自我辩护能够肯定被告人的尊严和自治权，以及使被告人获得最好辩护的可能。B34可见，自我辩护权独立于律师辩护权，国家在维护贫困被告人律师帮助权时也不得否定后者的自我辩护权。1975年法拉特诉加利福尼亚州案（Faretta v. California）判决亦认为：第六修正案的精神在于律师对有意愿的被告人提供帮助，若违背被告人初衷，强加律师辩护，律师则不是协助者，而是主宰者，这只能使被告人认为法律在设法与其作对；尽管自行辩护可能导致不利结果，但“对个人的注重是法律的生命线”，必须尊重被告人的选择。B35但是，一旦贫困被告人实施自我辩护，即意味着放弃了律师的帮助。因此，美国最高法院要求被告人只能在“自愿及明智”的前提下放弃律师辩护权，并通过“备位律师”来协助被告人进行自我辩护。

（三）公设辩护人项目与早期代理：公设辩护人制度的服务阶段

根据美国宪法第六修正案及最高法院的精神，律师辩护权适用于刑事诉讼中的任何“关键阶段”，审前程序中的初次聆讯及预审等都属于“关键阶段”，所以“关键阶段”也应适用于贫困者案件。1970年《公设辩护人模范法典》（Model Public Defender Act）第6项规定：在任何程序阶段（包括上诉与定罪后程序），被告人将获得辩护人或法庭指派的律师，所以公设辩护人制度服务于所有刑事程序阶段。毫无疑问，辩护律师在侦查阶段的作用并不亚于审判阶段，他们在犯罪嫌疑人被逮捕24小时之内介入称为“早期代理（early representation）”，“早期代理”可以有效避免犯罪嫌疑人被诱逼认罪或作不利的自白。据统计，在所有贫困者辩护服务方案中，公设辩护人制度最易提供早期代理。B36不过，在州立公设辩护人项目中，只有少数州存在早期代理政策。在县级层面，仅有28%的县立公设辩护人办公室存在早期代理政策。B37因此，公设辩护人制度在早期代理方面的作用仍有待加强。

B34See McKaskle v. Wiggins，465 U.S.168（1984）.

B35See Faretta v. California ，422 U.S. 806 （1975）.

B36 一份全国性的刑事辩护调研报告指出，在县级层面，公设辩护人项目、指定律师项目、合同项目提供早期代理的比例分别为：39%、33%、12%。See Bureau of Justice Statistics，U.S. Dept of Justice， A National Survey：Criminal Defense，1984.

B37See Donald J. Farole，Jr & Lynn Langton，County-based and Local Public Defender Offices，2007（2010）.

B382007年，22个州立公设辩护人项目中有15个州通过咨询委员会（advisory board or commission）负责监督管理。该委员会主要负责聘雇公设辩护人、制定规则、预算，总体监管、个案收费建议等。前引B18Lynn Langton & Donald Farole，Jr书。

（四）纵向代理与横向代理：公设辩护人制度的代理方式

公设辩护人通过纵向代理（vertical representation）与横向代理（horizontal representation）两种方式提供辩护服务。纵向代理指由一位公设辩护人从诉讼程序开始至结束提供辩护服务；横向代理指由不同的公设辩护人分别在不同诉讼程序阶段相继提供辩护服务。美国理论界与实务界对上述两种代理方式有过长期的争论：横向代理被认为有助于提高辩护效率、控制法律援助成本以及培训新人；反对者则强调，横向代理有碍于公设辩护人提供有效辩护，并容易造成被告人对公设辩护人的不信任。显然，横向代理的功利主义倾向胜于对司法正义的追求。当前，美国各层次的公设辩护人项目主要采用纵向代理方式提供辩护服务，一些规范性文件也鼓励公设辩护人提供纵向代理。

（五）监管主体的独立性及利益冲突案件处理：公设辩护人制度的监管

公设辩护人制度监督管理体系旨在保证公设辩护人提供称职辩护。其一，监管主体的独立性。为了避免不当政治的影响，提升监管主体的独立地位，实践中，不少公设辩护人组织是由一个无党派立场的机构（如独立委员会）进行监督管理，其中州立项目比县立项目更多地采用独立机构。B38就管理项目而言，较常采用的管理项目依次为：法律继续教育、年度绩效考核、所有程序阶段为委托人提供辩护服务、案件复杂程度与律师经验的匹配、案件类型与律师经验的匹配、委托人的资格审查、一个律师在同一时间内处理最大的案件数量、辩护律师在被告人被逮捕24小时之内被指派等。其二，利益冲突案件的处理。与公设辩护人办公室存在利益冲突的案件主要是共同被告人案件，由于受雇于同一公设辩护人办公室的律师被认为是同一律师事务所的成员，如果共同被告人之间存在利益冲突，同一公设辩护人办公室不得为共同被告人提供代理。实践中，公设辩护人制度主要采用合同制度处理利益冲突案件。

（六）公设辩护人不当或渎职行为：对公设辩护人的惩戒

公设辩护人具有公务人员与辩护律师的双重身份，1970年代后，美国法院在一系列的判例中认定，公设辩护人在为被告人提供辩护时是辩护律师，而非“政府雇员”。B39因此，公设辩护人的基本属性是辩护律师，他们首先应遵守律师职业行为规范，而不是公务员行为准则。事实上，美国有关判例也指出，公设辩护人与私人律师在遵守律师职业行为规范方面并不存在本质区别。1977年卡尔迪亚诉洛杉矶上级法院案（Chaleff v. Superior Court）判决认为：管理律师协会成员的职业行为规范，同样适用于首席公设辩护人和助理公设辩护人。B401981年波克县诉多德森案（Polk County v. Dodson）判决认为：公设辩护人对当事人承担责任的观点，已经被几乎所有思考过这个问题的法庭所接受。B41

私人律师违反职业行为规范将会受到相应的惩戒，公设辩护人由于案件负荷过重导致的不当行为或渎职行为是否也应受到相应惩戒？抑或说公设辩护人受雇于国家的身份可否在渎职诉讼中免责？1970年《刑事审判法》（the Criminal Justice Act）修正时并未表明国会意欲豁免公设辩护人的渎职行为。最高法院在1979年费里诉阿克曼案（Ferri v. Ackerman）中也未禁止各州赋予公设辩护人在渎职诉讼中免责的权利，而是由各州自行决定。B42实践中，有些州法院准予公设辩护人享有豁免权，也有一些州法院持相反做法。B431994年，联邦上诉法院第七巡回审判庭在苏里文诉美国案（Sullivan v. United States）判决中认为：联邦公设辩护人是政府雇员，所以公设辩护人可以依据《联邦雇员责任改革与侵权法》豁免个人责任。B44一般而言，赞同豁免者认为：对公设辩护人渎职行为进行豁免可以鼓励及吸引更多的人加入贫困者辩护；作为公务人员，公设辩护人的行为应获得豁免；公设辩护人的不充分代理受制于诸多客观因素，如无法选择贫困者案件、缺乏资金等。反对豁免者认为：公设辩护人为贫困者实施辩护服务，虽从政府领取报酬，但并非政府官员，不代表其辩护行为是政府行为；公设辩护人与当事人的关系如同私人律师与当事人的关系；公设辩护人渎职行为可以免责，将不利于其提供称职的辩护服务；公设辩护人不能因资金缺乏等客观因素减少其不充分代理的责任；即使免责也未必招募到优秀人才等。

B39See Spring v. Constantino，362 A.2d 871（1975）；Mears v. Hall，569 S.W.2d 91（1978）；Com. v. Wilcox， 392 A.2d 1294（1978）；Branti v. Finkel，100 S.Ct. 1287（1980）；Polk County v. Dodson ，454 U.S. 325，318 （1981）；Henson v. State，798 N.E.2d 540（2003）等判例。

B40See Chaleff v. Superior Court 69 Cal.App.3d 721， 138 Cal.Rptr.735（1977）.

B41See Polk County v. Dodson ，454 U.S. 312（1981）.

B42See Ferri v. Ackerman ，444 U.S.200，197，198（1979）.

B43准予公设辩护人享有豁免权的判例有：Dziubak v. Mott， 503 N.W.2d 771， 774 -777 （Minn. 1993）； Ramirez v. Harris， 773 P.2d 343 （Nev. 1989）； Scott v. City of Niagara Falls， 407 N.Y.S.2d 103 （Sup. Ct. 1978）等。反对公设辩护人享有豁免权的判例有：Spring v. Constantino， 362 A.2d 871 （Conn. 1975）； Reese v. Danforth， 406 A.2d 735 （Pa. 1979）等。

B44See Sullivan v. United States， 21 F.3d 198， 201 （7th Cir.）.

B45Jane M. Ward，Sullivan v. United States：Are Federal Public Defenders in Need of a Defense，Villanova Law Review，1995，Vol.40.

不可否认，在美国，公设辩护人往往承担过重的案件负荷量，他们比私人律师更可能出现渎职行为。然而，公设辩护人的渎职行为是否可以豁免，应立足犯罪嫌疑人、被告人权利保障立场。律师在民事案件中的失职行为，可以通过赔偿等方式弥补受害人的损失。辩护律师在刑事案件中的失职行为，则没有机会来弥补受害人遭受的错误刑罚处置。因此，不应对公设辩护人的不当行为或渎职行为进行豁免。况且，公设辩护人与私人律师同样履行辩护职能，如果私人律师（包括指定律师制度与合同制度中的私人律师）仅因非政府雇员而为失职行为承受相应惩戒，公设辩护人却可以豁免，这显然不公平，最终“允许这种豁免将来可能对提供给贫困被告人的代理质量不利”。B45

四、结语

当前，为贫困犯罪嫌疑人、被告人提供有效辩护是世界各国共同面临的难题。与私人律师模式相比，公设辩护人制度因其公职性、专业性、全职性有可能提供长期的、稳定的、称职的辩护服务，这也是美国创设公设辩护人制度最为重要的原因。美国公设辩护人制度在不同思想与经验的碰撞中走过了一百年的发展历程，尤其是1963年“吉迪恩”案之后，公设辩护人制度逐渐成为被告人权利的捍卫者。然而，公设辩护人制度至今未在美国形成统一的运作模式，联邦与州（县）项目之间、各州项目之间、州与县项目之间仍存在较大差异。虽然公设辩护人制度并非完美的制度，但其在美国贫困者辩护服务体系中的积极作用也开始受到其他国家的关注与借鉴。作为有着私人律师提供辩护服务悠久传统的英国，于1998年开始试行公设辩护人服务。从上世纪末开始，亚美尼亚、立陶宛等具有大陆法系特征的国家也纷纷建立公设辩护人制度。事实上，1928年南京国民政府时期的刑事诉讼法就已有“公设辩护人”之规定，目前该制度仍适用于我国台湾地区。笔者认为，在刑事法律援助领域中，我们可以建构公职律师与私人律师并存的模式，通过不同模式间的优势互补、良性竞争以更好地维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

Research on the Mechanism of American Public Defender System

WU Yu

Abstract：The public defender system is the leading implementation mechanism for criminal legal aid in American. From the view of actual operation， public defender organizations are often set in densely populated areas at both federal and state （county） level， which affiliate to the executive branch and are mainly funded by appropriations of state and county. Many controversies arise on issues about appointment， salary and part-time service of public defenders. The case scope of public defender system is determined by double standards of indigence and nature of case. Public defenders serve in all phases of criminal proceedings and thus often adopt vertical representation. Public defenders should comply with the lawyers professional code of conduct. With regard to the internal mechanism of the operation， a multivariate model of public defender system operation mechanism can be shaped based on such factors as the guarantee of the defense quality， the maintenance of public defenders independence， the cost control of legal aid and the realization of judicial justice.

Key words：public defender systemmechanismcriminal legal aid