论排污权交易制度的理论基础、运行机制及现实意义

段晓凯

摘 要：排污权交易制度是一种以市场为导向的效率型环境污染治理制度。本文深入探讨了外部性理论、科斯定理等排污权交易制度产生和发展的理论基础以及排污权交易制度的运行机制，在此基础上具体分析了构建和完善排污权交易制度对我国环境污染治理和生态文明建设的重大现实意义。

关键词：排污权交易；理论基础；运行机制；现实意义

中图分类号：D58 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）07-0082-04

一、引言

党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。党的十八届三中全会进一步指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。面对我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，促进建立有利于资源节约和环境保护的市场运行机制，积极探索国际上有效的排污权交易制度无疑显得至关重要。

所谓排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的[1]。排污权交易理论最早可追溯至对“外部性”问题的研究。1920年，英国著名经济学家庇古在《福利经济学》一书中提出，可以采取对污染者征税或收费的办法来解决外部性问题，其税收标准应等于污染的外部成本，这时企业最优的产量决策就等于社会最优的产量决策，污染水平也是社会最低的[2]。这种税被称为庇古税，它是现行排污收费的理论依据。由于排污收费在实践中存在诸多缺陷且效果不佳，致使其逐渐受到学者的质疑。1960年，经济学家科斯在《社会成本问题》的著名论文中提出了将污染权作为一种商品通过市场交易手段来解决环境污染问题的思想，这一思想突出了环境资源产权界定的重要性。1968年，美国经济学家戴尔斯基于科斯定理最先提出了排污权交易的理论，即管制当局制定排污总量上限，按此上限发放排污许可证在市场上买卖，也就是将环境的使用权作为特殊商品使其进入市场。美国国家环保局首先将这一思想用于环境污染源的治理，而后德国、英国、澳大利亚等国相继进行了排污权交易实践。当前，我国部分省市也进行了排污权交易实践并取得了一定成效，排污权交易已成为受到各国关注的环境经济政策之一。

二、排污权交易制度的理论基础

从排污权交易制度产生和发展的历史来看，资源稀缺理论、外部性理论、科斯定理和“公地的悲剧”理论是排污权交易制度的理论基础。

（一）资源稀缺理论

资源稀缺性的问题是经济学研究的逻辑起点。任何社会可用来生产的资源无论在质上还是在量上都是有限的，如自然资源、劳动力和资本等。资源的有限性和欲望的无限性之间的矛盾产生了资源配置优化这一历史性命题。经济学所研究的就是如何将有限的资源进行合理的配置以最大程度地满足人们的需要。

根据资源稀缺理论的观点，环境问题归根结底属于经济问题。社会经济的飞速发展使环境资源的稀缺性日益显著。一方面，环境容量是有限的，这导致排污权成为稀缺的“资源”。另一方面，环境自身的净化功能是有限的，难以满足人类不断排污的需求。这种环境功能资源的稀缺性和环境容量资源的稀缺性正是总量控制的理论基础，也是排污权交易的前提[3]。

（二）外部性理论

外部性理论也称“庇古”理论，主要是由马歇尔和庇古在20世纪初提出的。作为福利经济学的创始人，庇古对外部性尤为重视。庇古认为，外部性可分为正外部性和负外部性两种类型。正外部性是指某种产品的生产或消费会使生产者或消费者以外的社会成员受益，而他们却无需支付任何报酬，此时私人边际成本大于社会边际成本，私人企业的供给将不足，从而带来福利损失。例如，人们注射预防传染病的疫苗，使他人也因此减少了传染上这种疾病的可能性。而负外部性正好相反，是指某种产品的生产或消费会使生产者或消费者以外的社会成员遭受损失，而他们却无法为此得到补偿，此时私人边际成本小于社会边际成本，私人企业的实际供给量将大于帕累托最优的供给量，这也会导致社会福利的损失。例如，工厂向空气或河流中排放废气或废水，会严重污染环境却不必对此进行补偿。由此看来，外部性会导致市场失灵。

庇古认为，需要政府纠正外部性以解决这种市场失灵的状况。当存在正外部性时，一方面政府可以直接提供准公共产品，另一方面政府也可以给私人企业提供补贴，降低私人企业的边际生产成本，从而使企业在一定的价格下扩大供给量。当存在负外部性时，政府可以向有关企业和个人课以相当于他所造成的边际外部成本的罚款或税收。庇古的这一理论可以将环境问题的外部性内在化，促使企业发展新的治污环保技术，达到改善环境质量的目的。这为排污权交易制度提供了有益启示。

（三）科斯定理

科斯在其著名论文《社会成本问题》中对庇古在解决外部性问题上主张以政府管制，通过税收手段解决污染问题的核心观点作了修正。他认为，外部性从根本上说是产权界定不够明确或界定不当引起的，所以只需界定并保护产权，而随后产生的市场交易就能达到帕累托最优。他非常看重市场本身的纠正外部性的能力。关于科斯定理，通行的说法是：只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，都能实现资源配置的帕累托最优。根据科斯定理，只要产权已明确界定并受到法律的有效保护，就可以通过利益双方的谈判来自然实现没有或较少社会成本的环境优化管理。

实际上，产权不明确是市场失灵的一个重要原因，对于追求自身利益最大化的企业而言，如果排放污染物的代价没有被算在其生产成本之中，必将造成污染泛滥，环境恶化。排污权交易恰恰是在法律明确界定产权的前提下进行的交易活动。因此，科斯定理为排污权交易制度的实施提供了最直接的理论依据。

（四）“公地的悲剧”理论

“公地的悲剧”理论来自哈丁1968年发表的《公地的悲剧》一文。该文描述了一个公共牧场的悲剧结局。在公共牧场上无偿放牧本来是一件造福于民的事，但是，由于每个牧民都养尽可能多的牛羊，随着牛羊数量无节制地增加，公地牧场最终因“超载”而成为不毛之地，牧民的牛羊最终全部饿死。通过此例，哈丁向我们揭示出对公共产品或劳务无休止地盲目使用必然会使其遭到无法挽回的破坏，结果是没有一个人能享受到公共产品或劳务的好处，最终酿成人类的共同悲剧。

根据“公地的悲剧”理论，必须重新界定环境资源的产权，明确其归属，充分利用市场机制对环境资源进行有效配置，以此才能解决环境资源使用中一部分人免费“搭便车”的问题。而推行排污权交易制度的实质就是要使环境资源通过交易实现有偿使用，这一制度的实施有利于解决“公地的悲剧”这一难题。

三、排污权交易制度的运行机制

排污权交易制度是一种以市场为基础的污染控制制度，其运行机制应包括五个基本环节（如图1所示），一是排污权交易对象的确定；二是排污总量的控制；三是排污权的初始分配（一级市场）；四是排污权的转让（二级市场）；五是排污权交易运行的监督及信息反馈。

（一）排污权交易对象的确定

排污权交易制度的成功运行首先在于建立合法的污染物排放权利，确定排污权交易对象。由于环境污染物的排放包含了时间和空间的概念，因此，并非所有的环境污染物都适合采用排污权交易的方式实现低成本减排，应当确保在时间和空间上分割排污权后其仍然是同质的。排污权交易对象主要包括各种环境污染物，根据污染物的性质、特征、治理难易程度及结合排污权自身的特点进行综合分析，目前较为适宜采用排污权交易方式进行污染治理的污染物主要是一些空气污染物和水污染物，包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、NH3-N、铅、镉、化学需氧量等。

（二）排污总量的控制

排污总量的控制是实施排污权交易的前提。排污总量的控制一般是指在一定的区域内，政府环保部门以该区域的环境容量为依据确定出该区域的环境质量目标，并据此推算出污染物的最大允许排放量，从而保护该区环境的控制措施。其实质是以法律形式确定出一定区域的排污总量，是一种限量排放的规定，目的在于将污染控制在事先测定的环境容量之内。不管是初始分配还是自由交易，排污总量的控制都是必须的。如果排污权份额不够，政府就增加排污权的总量，那么，排污权交易就没有存在的必要了，地区的环境质量必然是日趋恶化。在现实中，环境容量受多种不确定因素的影响，很难准确得出，因而实际确定的排污总量只是一个目标总量，更多时候它表现为最优污染排放量（由边际私人纯收益和边际外部成本共同决定）。

（三）排污权的初始分配

排污权的初始分配也就是排污权交易一级市场的运行，是指政府环保部门将一定区域的最大允许排污量分割成若干规定的排放量，即将若干排污权按不同方式和方法分配给企业。政府通过选择不同的方式分配初始排污权，政府免费分配、固定价格出售和公开拍卖是目前主要的三种分配方式。实践中，实行无偿分配还是有偿分配要依据本区域具体情况来确定，分配过程必须遵循“公开、公平、公正”的原则。此外，还应根据一定的方法确定各个污染源可得到的具体排污份额。为了确定参与主体的排污分配额度，一般会采用历史数据法和排放绩效法。

（四）排污权的转让

排污权的转让即排污权交易二级市场的运行，是指建立一个合法的排污权交易平台使各方能够通过市场平台交易排污权，从而满足减排的目标要求。排污权交易的二级市场主要由交易主体、交易客体、排污权交易中心以及必要的交易规则组成，是排污权交易制度的关键。排污权的转让应更加注重交易中的公平性制度设计，这样排污企业才能从自身利益出发，自主决定其污染程度，并通过排污权交易市场公平买入或卖出排污权。为保证排污权交易的有效进行，有必要建立专门的排污权交易市场。

（五）排污权交易运行的监督及信息反馈

排污权交易制度的有效运行还取决于健全的排污权交易监管机制。因此，要使排污权交易有效运行，就必须对排污权交易的全过程进行全面监管，也就是要在排污总量确定、初始分配、产权转让的各个环节上进行全面、有效的监督和管理。

从排污权交易制度的运行机制来看，通过立法将环境容量进行产权界定并确定排污权交易对象是第一步，是保证排污权交易得以顺利进行的必要条件；排污总量控制是排污权交易制度运行的前提；排污权的初始分配主要涉及公平问题，是排污权交易制度能够推行的基础；排污权在二级市场上的转让是排污权交易制度运行的关键环节；对排污权交易运行的全过程进行全面监管也是必不可少的环节。总之，排污权交易制度运行的各个环节具有相互联系、环环相扣的特征，每一个环节都不能缺失，否则排污权交易制度便无法顺利运行。

四、构建和完善排污权交易制度的现实意义

排污权交易制度的确是一个双赢的制度安排，折射了政府干预和市场化交易这两大学术思想的交融，是现代市场经济发展的趋势和必然结果，其背后是市场的自由运行，是政府角色和职能的转换，是经济发展制度保障的完善[5]。在中国环境问题日益严重的今天，它的构建与完善对我国环境污染治理和生态文明建设具有深远的现实意义。

（一）有利于完善我国的环境保护机制，促进生态文明建设

排污权交易制度并非是一种孤立的制度，它的可操作性在很大程度涉及老制度的衔接以及新制度的配合[6]。传统的排污收费制度存在收费标准难以确定、信息成本较高等问题，而排污权交易制度是在政府总量控制的基础上，实现排污的市场化自由调整。因此，政府在进行排污权初始分配时，可能出现的不合理也会随着二级交易市场上的价格机制不断进行调整。由此来看，排污权交易制度是一种充分利用行政管理机制、市场调节机制的新型环境保护制度，在防治我国的环境污染方面比较有优势。它的应用能够更好地衔接和配合传统的排污收费制度，有利于完善我国的环境保护机制。此外，促进生态文明建设要有完善的激励约束机制，排污权交易制度作为一种将政府和市场联系起来的有效治污手段，无疑对生态文明建设具有重要意义。

（二）有利于增强企业和公众的节能环保意识，实现环境资源优化配置

现实生活中，许多人认为环境资源是取之不尽、用之不竭的，几乎很少有人能够意识到环境资源的稀缺性。建立和完善排污权交易制度，能够更好地将环境容量是一种稀缺资源的理念传达给企业和社会大众，使人们意识到这种资源的有限性。同时，排污权交易使环境容量成为一种有价值的资源，在确定地区环境容量的基础上通过交易的方式来实现排污权的流转，有利于利用市场手段实现环境资源的优化配置。

（三）有利于提高企业的减排主动性和积极性，降低污染治理成本

在传统的环境污染治理模式中，政府通常使用行政命令和排污收费的方式进行污染治理，往往忽视经济成本和社会效益，企业由于自身处于从属地位，对污染治理态度消极。相反，排污权交易制度有利于弥补这一缺陷。在一定的排污水平上，控制成本较低的排污者发现控制污染比购买排污权更便宜，控制成本较高的排污者则会选择购买排污权以规避较高的治理成本，通过市场交易，实现了控制成本最小化[7]。排污权交易制度有利于企业之间污染治理责任的合理分配，提高企业治理污染的主动性和积极性，进而不断进行污染治理技术的革新，降低污染治理成本。

（四）有利于提高政府环境管理的工作效率，转变政府角色

一直以来，我国政府都是以行政手段来治理环境污染。虽然，这些规制性的手段在控制污染方面能够发挥一定的积极作用，但是它们缺乏一定的灵活性，显现出成本高、效率低的问题，不能从根本上解决环境污染问题。而排污权交易制度的运行，将使政府角色发生转变，使市场在环境污染治理中发挥更大作用。政府将成为真正的宏观调控者，其职能重在指导和监督，这将会进一步提高政府环境管理的工作效率。

（五）有利于公众和社会团体参与环境保护，扩大污染治理者的范围

根据国际经验，排污权交易主体分为一级和二级市场交易主体，包括个人、企事业单位及政府。构建和完善排污权交易制度能够确保各交易主体平等地参与排污指标的交易，无论是作为排污者的企业，还是政府、各类组织以至于个人，都可以成为交易主体。这必将有利于公众和社会团体参与环境保护，扩大污染治理者的范围。

五、结语

综上所述，排污权交易制度是一种以市场为导向的效率型环境污染治理制度。资源稀缺理论、外部性理论、科斯定理和“公地的悲剧”理论是排污权交易制度产生和发展的理论基础。排污权交易制度的运行机制包括排污权交易对象的确定、排污总量的控制、排污权的初始分配、排污权的转让、排污权交易全过程的监督及信息反馈五个相互联系、必不可少的基本环节。构建和完善排污权交易制度，对我国环境污染治理和生态文明建设具有重大现实意义。

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参考文献：

〔1〕王晓冬.排污权交易制度的国际比较与借鉴[J].税务与经济，2009（2）.

〔2〕陈德湖.排污权交易理论及其研究综述[J].外国经济与管理，2004（5）.

〔3〕彭本利，李爱年.论排污权交易的理论基础[J].商业时代，2013（8）.

〔4〕胡民.中国构建和实施排污权交易制度研究[D].西南财经大学，2008.

〔5〕吴玲.排污权交易制度研究的理论基础[J].中国农学通报，2007（4）.

〔6〕吴玲，李翠霞.中国排污权交易制度设计与框架[J].生态经济，2008（4）.

〔7〕武华光，等.排污权交易的基本原理与现实应用[J].山东社会科学，2002（6）.

（责任编辑 张海鹏）