浅析国库集中支付下高校财务的内部控制

许娟娟

摘要：为保障建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，加强国家公共财政管理，财政部于2001年制定了《财政预算国库管理制度改革方案》，此方案下达后我国各地区便逐步开始了国库支付制度相关的改革与实践。国库集中支付制度改革对于加强国家财政监督意义重大，同时是财政管理制度改革层面的重点所在。高校作为传播知识、传承文化、开展科研、培养人才的特殊组织，既区别于行政机构，也不等同于其他事业单位，是作为社会组织的第三部门。国库集中支付制这一改革使高校的资金运作方式发生了改变，使其在内控的关注点也发生了转移。本文首先分析国库集中支付制度对高校财务内控的影响，进而总结高校财务内控现状，最后提出强化高校财务内部控制的对策与建议。

关键词：国库集中支付；高校财务；内部控制

国库集中支付制度使得财政资金缴付方式发生了重大变革，这一变化对财政部门及当今所有预算单位产生了重要的影响。国库集中支付制度实施效果明显。具体表现为高校的资金管理比之前更为规范，财政资金的使用效率也得到了明显的提高，高校财政资金运行的透明度和财政管理体制也得以提高，另外，由于财政部门从各个层面加强资金的审批和把控，一定程度上更加有利于国家的宏观调控与管理。国库集中支付制度是指财政部门将财政性资金归入一个国库单一账户体系进行集中性的管理，所取得的收入纳入国库或者财政专户，而发生支出时，各预算单位在预算范围内根据实际支出需要提出用款申请，经过财政部门相关支付机构审核通过后，将财政资金通过国库单一账户体系划拨到收款单位账户。在这个支付过程中，显而易见的是各预算单位的财政资金管理的分散性问题的弊端不复存在，对高校来说其财政资金的运作方式发生极大地变化，同时，国库集中支付制度的实施对其财务内部控制产生了深远的影响。

一、国库集中支付制度对高校财务内部控制的影响

近年伴随着国家教育体制和财政宏观格局的变化，地方高校经济层面的各项活动大幅度增加且越发复杂，学校办学规模迅速扩张，用资流量也成倍增长，资金运作方式多样化特征凸显，而现有的内部管理制度不能够满足学校发展的管理需要，高校迫切需要完善当前财务内部管理体制，建立科学合理有效的财务监督和防范体系，以满足学校的用款需求和学校快速发展的需要，进而在一定程度上保证学校的财产安全，提高教育资金的使用效益。加强内部控制是高校改革和顺利发展的需要，也是提升自身竞争力的重要保证，它不排斥国家财政政策的实施，与现行国库集中支付制度也相适应。

（一）国库集中支付制度利于高校内控制度建设

自国库集中支付制度实施以来，高校的资金管理特征变化明显。主要反映为用款计划申报流程的变化。在收到经过批复的高校年度财政预算申请后，高校依据财政部门批复的年度财政预算在国库支付系统中自行录入本预算单位的用款计划，报上级主管部门批复审核。在批复的审核过程中，主管部门严格规范资金的使用用途、科目性质、金额等用款申请信息。主管部门审核后继续上报财政部门。待财政部门审批复核后，一级预算单位将符合条件的用款计划分别下达二级甚至二级以下的预算单位。从以上用款计划批复流程来看，财政部门基本实现了对财政用款资金的全过程监督，避免了暗箱操作等资金无法透明化问题，进而保证了资金支出符合预算原则，进一步防范了预算单位财政资金的风险。上述规定在一定程度上为高校的内部控制制度的顺利实施创造了良好的条件和有利保障。

（二）国库集中支付加强了高校财务内部控制

高校的财务工作在预算管理办法中，要遵循统一领导、权责结合、收支平衡以及公开民主性的原则，按照国家有关方针政策、学校事业发展规划及近期發展目标，结合上年预算执行情况并对本年的增（减）收、增支因素分析测算后，据学校的总体财力情况编制年度预算方案，预算方案力求调研细致、论证充分。另外，要完善预算的调整制度，仍坚持量入为出、当年收支平衡的原则，完善预算管理体制，提高财务内控中资源的使用效率。而在国库集中支付下，高校需要首先提交年度部门预算，经财政部门审核通过后，高校据此预算在国库支付系统上编制用款计划并提交财政部门审核，待财政部门批复完毕，高校才可以按照批复后的额度规范使用财政资金。在上述来回审核批复的过程中，财政部门要求高校的部门预算要准确详细，资金的使用计划要更加明确不得含糊。并且对财政支付中的直接支付和授权支付给予比例限制。可以说，国库集中支付制度的实施，更加规范了高校资金的使用计划，加强了各部门运用财政资金的严肃性。同时，由于财政资金不似先前需要层层转拨，减少了资金在拨付过程中的沉积，进而盘活了财政资金的使用效率，最终使得高校的财政资金管理更加规范合理。在一定层面上，高校财务的内部控制和国库集中支付两者之间是互通的，有着异曲同工之妙，两者之间不乏较强的适用性。

（三）国库集中支付提供了良好的硬件基础

纵所周知，国库支付系统是一个强大的计算机系统，其后必须有强大的数据库作为支撑。现代化的财政管理系统在整个国库集中支付过程中作用重大，可以说没有强硬发达的网络系统便没有当今的财政支付系统。国库集中支付系统建立的信息网络平台发挥了资源共享、资金的动态管理和预算资金支付等作用。而信息网络平台的建设要求高校自身要不断加强计算机网络建设，这就为高校的会计电算化提供了更为有利的条件，同时也为部门财务控制创造了良好了技术环境。

二、高校财务内控的现状

（一）内控效果不强，财政支付没有完全实现与高校财务系统的全对接

在高校财政资金的使用过程中，会计核算系统和国库集中支付系统分别是两个不同的经济事项录入系统，各有各的使用要求和管理规范，财政用款计划和具体资金的使用不一定相符，财政资金的支付并没有实现完全相通。拿当今试点高校作比，虽然财政部门严格规范财政资金的使用，要求提供资金申请扫描电子文件等相关支撑材料，还要求国库支付系统与会计核素系统实现全对接，实施效果如何暂时没能够普及开来。高校会计核算除在“记账”、“核算”等环节与核算中心相通之外，其他相关业务便在核算中心的监控之外。如此管理便容易出现监管上的“真空”地带，无法发挥财务内部控制的优势，财务报告失真存在较大的隐患。

（二）对内部控制重视程度不够，内控体制缺乏权威性

在国库集中支付制度下，高校单位负责人对内部控制重视程度依然不够。在内控意识上存在误区和盲区，片面地认为实施了国库集中支付、编制了部门预算、收支两条线管理等项制度后，高校就不需要开展内控了，有些领导将内控看作是类似纪检监察的工作，观念错误较为严重，对高校财务内部控制工作的开展是不利的。另外，单位负责人的不积极态度，对财务内部控制缺乏应有的关注，会使得内部控制管理体制缺乏权威性，原有的激励与约束体制便无法顺利实施形同虚设。各部门成员对财务内部控制同样不够重视参与度不高，更有甚者对自身工作中出现的问题长期搁置，那么高校经营管理出现的各种风险必然暴露无遗。

（三）财务内控在监管层面风险加大

高校纳入国库集中支付后，几乎所有资金的支出都需要通过财政支付的方式进行申请支付，由于财政部门规定了资金的使用期限，到期未使用完的结余资金必须收回。高校基于此规定可能会想出各种办法，比如随意提现、大量报销等方式来滥用财政资金；也有部分高校提供假合同违规套转财政资金；当财政资金和现行处理的财务事项在时间上不匹配时，高校就有可能出现垫支资金的风险；在具体支付过程中，可能因为银企关系出现支付监督不到位的现象；财政支付专网和高校会计系统在不相通的情况下，高校内部可能达不到及时对账要求。

（四）信息化系统不健全，财务人员工作能力有限

国库集中支付网络信息化平台在具体执行上存在以下问题：目前两套系统相互独立没有实现真正意义上的对接，高校数据在国库支付网上无法直接调用实现数据共享；财政支付用款计划的申报、财政部门和主管部门的审核、代理银行的每一笔资金支付业务等都在网上进行，隐含了潜在的支付风险；国库集中支付网络支撑平台不够，高校资金支付不能按期进行。同时，财务人员综合素质不高。由于高校财务要处理的日常事物比较多，工作比较繁重，会计人员每天要面对各种繁琐的检查和审计，这就要求他们要具备熟练的计算机操作技能和专业素质。但在实际生活中，能符合这些要求的人员并不多，无论在学历、专业技术资格上，都远远不能适应形式发展，难以承担内部控制制度建设的重任。财务人员有限的工作能力限制了内部控制制度的实施，也放大了内控管理的风险。

三、国库集中支付下高校财务內控的强化对策与建议

（一）实现财政专网与财会系统对接，建立良好的内控环境

高校的财务内部控制需要以规范的财务会计工作作为前提。高校的财务主管必须拿前瞻性的眼光和审时度势的积极态度对待时下不断改革的财政政策，对国库集中支付制度要把握其精髓，寻求其与单位内控的有效结合点，将当下出现的或者未来将会出现的不和谐不对接部分直接彻底清除，进而更好的平衡二者的制约关系。在国家财政改革的过程中，力争借力融合有效资源去实现两种信息的对接，达成会计工作和财政支付工作的合理化相通的管理模式，及时量化考评工作中的各项指标因素，以争取提高单位的工作绩效，真正发挥其对高校财务管理和风险控制的双重作用。

（二）提高内控意识，增强全员的内控风险意识

在具体实践国库集中支付时，高校单位负责人应主动提高工作责任意识。在国家整个政策和制度层面要把握准确，保持观念的先进性和前瞻性。另外，还要加强全体员工的内控风险意识并不断地加以提醒和广泛的宣传教育，使其明白其实质意义和重要性，并在具体的工作中充分把握政策要义，有效整合相关资源形成新一轮合力，最终提高单位的管理水平和实践效果。

（三）同时发挥内外部监控优势，加强内控的监督和执行

高校的财务内部控制的有效实施不是一蹴而就的。高校部门相关负责人需齐心合力共商方案，通过建立健全高校财会制度编制高校财务管理办法，有效结合财务管理和内部监督，将内部监督和控制当做工作中的常项，一方面要提高财务管理的效率，另一方面也要加强财务内部的控制，使财务工作的质量得到保证。此外，内部控制制度的切实实施，还需外部力量予以保证。财政部门等相关部门要加强使用监督。外部审计部门要不断地加强审计监督和管理。审计部门应着手建立一套有效合力规范的国库外部监督机制，保证财政资金的安全并防止财政支付潜在风险的发生。

（四）提升信息系统性能，提高人员素质

首先，高校要提升财务管理效率，加强财务层面信息化建设。具体来说，就是需要建立优质的信息管理系统，力争实现校内各职能部门、财务预算编制部门及其他财务内部部门之间的数据共享，在下达资金预算时根据各职能部门提交的材料等综合全面考评，合理安排各项资金支出，进而优化财务预算控制。其次，加强国库集中支付网络信息系统建设。各高校财政专网与省财政专网的网络化连接还较为滞后，不能够满足当下各高校财务大数据的要求。因此，财政部门应适时调查高校、教育管理部门、代理银行财政专网的使用情况，对集中反馈的问题针对性地建立一套安全可靠、功能尽可能齐全的支付操作系统。另外要保证高校财会人员对省新会计制度的培训与学习，加强员工的会计继续教育，并注重培养员工的计算机操作能力以及其对财务软件的掌控能力等，财会人员整体素质的提高将是高校今后发展的需要。（作者单位：河南师范大学）

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