推进江苏城乡社会保障制度接轨的关键

近年来，江苏已初步形成一个覆盖城乡居民的新型社会保障体系。但江苏城乡社会保障制度还存在着制度设计不健全、保障水平不均衡、管理体制不统一以及运行机制不完善等问题。推进江苏城乡社会保障制度接轨，要突破制度设计藩篱，加快推进城乡区域接轨；要破除运行管理分割，加快推进管理机制接轨；要破解资源分布失衡，加快推进服务体系接轨。

一、江苏城乡社会保障制度建设的现状和问题

改革开放以来，随着江苏经济的持续快速发展和城市化进程的加快，以社会保险、社会救助和社会福利为主的社会保障事业呈现同步发展态势，覆盖城乡居民的新型社会保障体系已初步形成。2012年末，全省企业职工基本养老保险参保人数2308.1万人，企业退休人员月平均养老金达到1815元；城乡居民社会养老保险参保人数1479.4万人，领取基础养老金人数879.9万人；城镇职工基本医疗保险参保人数2155.5万人，参保率稳定在95%以上，报销比例达到80%；城镇居民医疗保险参保人数1123.6万人，报销比例普遍达到70%；新型农村医疗保险参合率达到98%以上；13个省辖市已与省就医结算平台实现互联互通。与此同时，我们发现，推进江苏城乡社会保障制度接轨还存在着诸多的困难和问题。

制度设计不健全致使社保项目和对象差异较大。当前，江苏城乡社会保障制度存在交叉重叠、管理分散、保障水平低以及新旧制度不能衔接等问题。农民和居民最低生活保障、新型农村医疗、城镇居民医疗、新型农民养老等相当一部分保障项目水平仍很低；城乡养老保险、医疗保险主要按职业群体分别设计，筹资方式和待遇水平差别很大；新型农村医疗、城镇居民医疗、新型农村养老以及城镇居民养老等保险制度设计存在缺陷。

保障水平不均衡致使社保群体及区域差距较大。由于企业与事业单位、政府机关人员之间的社会保障双轨运行和调整机制不同，三类在职人员之间社会保障负担不同，其退休人员的待遇差距较大。同时，为数不少的非公有制企业从业人员、灵活就业人员、进城农民工、被征地农民还游离在养老保险体系之外。另外，区域经济发展不平衡，也直接影响到社会保障水平的地区差别。

管理体制不统一致使社保管理失调和资源浪费。目前，江苏社会保障管理职能分散在人社、民政、卫生、建设、财政等多个部门，具体政策由各行政管理部门拟订和负责实施，以致社会保障制度体系的确立和某些环节的协调相互掣肘，相互推诿。另外，现行的社会保障机构中社会保险费的征缴主体不统一，经办机构繁多，并各自建立起了一套独立的运营机构和信息处理系统，这使得社会保障管理资源浪费，管理成本明显提高。

运行机制不完善致使社保统筹层次低和转接难。目前，江苏各地社会保险统筹层次较低，造成了市县之间、城市之间退休人员退休金待遇差距较大，职工在跨统筹区域变换工作时，社会保险关系的转移还有障碍，致使许多进城务工人员不愿意参保。同时，由于不同社会人群拥有不同的社会保障制度，政策差异大，制度分割严重，相互不衔接，致使转接难度大。

二、推进江苏城乡社会保障制度接轨的对策建议

突破制度设计藩篱，加快推进城乡区域接轨。从提高统筹层次入手，加快推进“双轨制运行”的城乡基本养老保障制度接轨。一是继续在全省整合新农保和城镇居民养老保险两项制度，建立城乡一体的居民社会养老保险制度，缩小城乡之间、区域之间的医保差距。二是建立面向城乡从业人员统一的职工基本医疗保险制度，形成全省统一的国民健康保险制度。三是改革城乡老年津贴制度，将农村计划生育户、双女户的老年人奖励辅助津贴制度向新型农村养老保险制度或城乡居民老年津贴制度转轨。四是推进城乡社会救助制度接轨，建立城乡统一的包括医疗、教育、救灾、住房和司法援助等在内的社会救助体系。积极探索建立异地就医结算机制，构建自由顺畅的基本保险转移接续关系。首先，进一步完善省级医保结算平台。在省级职工医疗保险结算中心的基础上，以省级异地就医结算平台为枢纽，建立各省辖市医保信息数据管理系统，实现异地就医由单向联网结算到双向即时结算的目标。其次，积极推进长三角地区“医保互通”机制建设。通过建立参保地委托就医地统筹管理的协作机制，建立长三角各地互认与合并计算、统筹基金转移比例的协调机制；建立常态化的关于药品、医疗服务和医用材料支付标准等的磋商和谈判机制，实现长三角核心城市间参保人员异地就医网联结算，解决“有医保难享受”的突出问题。

破除运行管理分割，加快推进管理机制接轨。探索创新性管理。按照精简、高效和统一的原则，各地应因地制宜地探索两种管理运行模式：一是打破部门利益羁绊，形成一个独立的管理运行中心；二是由一个综合职能部门统辖整个社保管理运行工作。通过整合经办资源，完善社会保障公共服务综合功能。加快信息化建设。从省一级开始，率先破除横向壁垒，借助实施“金保工程”二期建设项目，建立全省统一的社会保障信息系统。同时，推行社会保障一卡通，加快建立全省统一的社会化服务体系。实行市场化运作。优化制度政策层面设计，从推动“管办分开”改革入手，重构新型社保公共服务机制；提升经办机构管理服务能力，从引进“第三方监管”改革切入，重构新型社保公共服务动力机制；剥离行政和经办双重职能，加快“市场化运作”改革步伐，重构医、保、患三方博弈的新平衡。

破解资源分布失衡，加快推进服务体系接轨。加强镇村医疗卫生机构基础性建设。通过合理调整镇村医疗卫生资源布局，加快形成“政府主导”、“多元供给”的公共医疗服务供给新格局，提高村卫生室、社区卫生服务中心、二级和三级医疗机构门诊补偿比例。建立“首诊在基层”的运行机制。对于人口流入较多的重点欠发达地区，应加大财政转移支付的力度，安排医疗建设的专项资金，提升基层医疗服务能力；对于人口规模小且农村人口外出较多的地区，应重点加强县和中心镇医院的医疗服务资源的配备，提升其医疗综合服务水平。有效提升农村医疗卫生人员专业素质。实行规范的全员培训考核激励机制，考核结果与收入水平挂钩，提高乡村医生的工作积极性。逐步放开医疗服务市场特别是基层市场，允许更多有资质的执业医师从事个体诊所和私人医院的经营。

〔本文系中共江苏省委研究室吴剑铭承担的江苏省社科基金项目“江苏推进城乡社会保障制度接轨关键问题研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华endprint