区域府际契约执行中地方政府的决策偏好分析

2014-09-27杨爱平黄泰文

天津行政学院学报 2014年4期

杨爱平　黄泰文

摘要：在区域契约行政中，府际契约的实际执行比府际契约的签订更为重要。地方政府作为府际契约的重要执行主体，其不同的决策偏好将直接影响到府际契约的执行绩效。根据府际合作的收益大小和实现收益的难易程度，府际契约执行中地方政府的决策偏好可细分为积极响应型、随波逐流型、好强恶弱型和被动迎合型四种类型。对珠三角地方政府在府际合作与府际契约执行中的各种决策偏好的案例分析表明：近年来珠三角一体化中契约行政的实际效果远未达到当初设定的目标，为此应设立府际契约执行的绩效评估机制和追踪落实机制。

关键词：区域一体化；地方政府；决策偏好；府际契约；契约执行

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0032-08

一、问题的提出与研究综述

契约行政是近年来我国区域政府间合作的一种主导模式①。各级地方政府间或政府部门间为推进区域合作，纷纷通过签订“规划纲要”、“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作意见”、“合作备忘录”等横向府际契约来推动政府间合作②。以珠三角为例，在2006、2007、2008三年间，珠三角区域签订的各种横向府际契约总计才8份，但自2008年底《珠三角发展规划纲要》颁布以来，珠三角区域政府间所开展的各种合作明显加速，四年间共签订了157份横向府际契约，其中2009年最为活跃，共签订了94份（参见图1）。具体到次级区域来看，在2006年至2012年间签订的165份府际契约中，广佛肇经济圈共签订了65份，深莞惠经济圈共签订了50份，珠中江经济圈共签订了50份。具体到这些府际契约涉及的合作事项来看，范围非常广泛，包括交通基础设施、环境保护、城市规划、医疗卫生事业、农产品质量安全、界河治理等方面。

然而，相较于府际契约的签订而言，府际契约的实际执行更为重要。这是因为，政府间合作不仅要“听其言”，更应“观其行”，府际契约的签订并不代表着区域合作的成功，府际合作是否成功取决于府际契约执行效果的好坏。因此，在区域契约行政的研究领域，探讨府际契约的实际执行问题就显得非常重要。目前，学界关于这一问题的研究主要有以下视角。

一是从府际契约的文本属性和文本内容来解读府际契约的执行力。例如，有学者认为，我国区域合作中广泛出现的府际契约属于一种不完全契约，而契约的不完全性会削弱契约的执行力，从而影响府际合作行为的效率。在实际中，不完全契约是由有限理性、交易成本、环境不确定性、机会主义、制度的不完备、信息不对称等多种因素导致的，应该从建立健全府际契约的自我执行机制和法律执行机制两个层面，营造区域合作的府际资本和加强法制建设，以促使缔约各方忠实履行府际契约[1]；有的学者以地方政府间签订的区域旅游合作框架协议为例，通过构建3个主要指标（包括框架协议制度的强制执行力、实施能力、纠纷解决机制）和11个详细指标对我国现有的区域旅游合作制度框架协议进行文本分析发现，区域旅游合作框架协议存在不具有指导性和约束性、具体如何落实不明晰、纠纷解决方式主要以行政协调手段为主等问题，这些问题导致现有的合作成效不是很明显[2]。应该说，区域旅游合作框架协议内容暴露的问题，也普遍存在于其他领域的府际契约中。

二是从府际契约执行的外在影响因素来讨论府际契约执行不力的问题。不少学者从制度保障途径分析府际契约执行效果差的问题，认为我国目前府际合作行为缺乏规范性法律保障，府际契约仅是一种无法律效力的合约性文件，缺乏对违约行为后果的强制性纠正和惩罚机制，这就使得府际契约执行力低，影响府际合作行为的成功率③。另有学者从声誉机制的视角，分析区域合作中府际契约执行效率低的原因及改进策略。他们认为，在区域合作过程中，由于地方官员之间的博弈是有限次数的博弈、缔约各方之间的信息不对称、地方官员追求短期政绩、缺乏对违约行为的惩罚机制等，造成基于声誉的自我执行机制难以奏效，从而影响了府际契约的执行效力。因此，应该通过树立“重复博弈”的意识，以及建立区域合作的信息交互机制、科学的政绩考核体系、违约的责任追究制度来加以解决[3]。

三是关于区域合作中地方政府行为逻辑的时段性特质研究。胡晓东认为，在区域一体化的实施和推进过程中，基于实现本地利益的需要，地方政府之间不可避免地存在博弈，主要包括区域内地方政府之间的博弈、区域内地方政府与区域外其他地方政府或中央政府之间的博弈。博弈的方式包括组团博弈和个体博弈，前者多表现在区域一体化的早期实施和中期推进阶段，是区域内地方政府间的联盟博弈；后者是在区域一体化的后期阶段，区域内各地方之间的比较优势不再突出，互补优势不再明显，通过与区域外其他地方进行博弈来增进本地方利益的可能性有限的情况下，区域内各地方政府之间展开的个体博弈[4]。该学者进一步提出，在区域一体化的实施和推进过程中，各地方政府为追求地方利益，往往在前期表现出动力，后期表现出阻力或不一样的动力，导致前后不一陷入悖论的三种行为状态：一是“动力大于阻力”的悖论；二是“动力等于阻力”的悖论；三是“动力小于阻力”的悖论[5]。

上述前两个视角主要从静态的角度分析了区域府际契约的内在缺陷及其外在约束机制乏力的问题，应当说对于我国区域合作中府际契约执行不力现象有一定解释力。然而，府际契约文本内容的完备性及其外部约束机制的严厉性，只是区域合作能否取得实际成效的必要条件，现实中的府际契约是由具体的政府主体来执行的，倘若这些执行主体在区域合作的决策部署上思想不统一、行动不一致，那么，即使府际契约的文本内容再完备、外部监督机制再严格，最终的实施效果恐怕也会大打折扣。第三种视角虽不是直接针对区域合作中的府际契约执行力问题，但其对地方政府行为所表现出的时段差异的动态分析，对理解横向府际契约执行主体的行为逻辑有深远的启发意义。它所揭示的重要信息在于：我们切忌铁板一块地认为，在横向府际契约的具体执行中，所有的地方政府或政府职能部门均是动力充足、步调一致的，事实上，这些执行主体的决策偏好可能是不同的乃至大相径庭的，而执行主体决策偏好的差异将直接影响横向府际契约的执行效果。那么，在横向府际契约执行过程中，执行主体的决策偏好具体会表现出怎样的差异？这种差异的成因是什么？本文接下来将就此讨论。如前所述，横向府际契约的签约主体可以是一级地方政府，也可以是政府职能部门。比如，在2006年～2012年珠三角区域签订的165份横向府际契约中，《广佛肇经济圈建设合作框架协议》、《深圳市东莞市惠州市贯彻落实〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要〉推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》、《推进珠中江区域紧密合作框架协议》三份府际契约的签约主体分别是三三组合的9个城市政府，剩余的府际契约的签约主体均是9市的具体政府职能部门。由于作为一级地方政府的城市政府与职能部门在执行府际契约中所表现出的决策偏好及其行动逻辑有所不同，为此，本文专门讨论地方政府在执行府际契约中的决策偏好，对于政府职能部门在执行府际契约中的决策偏好问题，将另文讨论。

二、府际契约执行中地方政府决策偏好的四种类型

地方政府执行府际契约时的决策偏好，是指地方政府在开展府际合作以及执行府际契约的过程中，选择是否合作、执行契约以及如何合作、执行契约的心理动机和行为倾向。从现代契约理论来看，在经济市场上，商业契约的实施过程实际上是相关利益主体在法律规范和各种社会关系约束下的相互博弈过程。如果我们把区域合作看作是政治市场上诸多地方政府相互逐利的合作行为，那么，府际合作和府际契约执行的过程，实质是这些地方政府通过建立相互作用关系以实现合作收益的过程。如此一来，相互作用关系和合作收益就成为理解府际契约执行中地方政府决策偏好的两个关键因素。有学者曾将主体在合作过程中的相互关系和合作收益的获得方式作为分析地方政府间合作策略的两个基本维度。他们认为，合作主体的相互关系可以分为单向依赖和双向互赖两种；合作收益的获得方式则来源于资源整合或利益交换。由此，地方政府间合作可大致划分为四种策略：基于资源整合而形成的双向互赖关系——共享型合作；基于利益交换而形成的双向互赖关系——互补型合作；基于资源整合而形成的单向依赖关系——吸纳型合作；基于利益交换而形成的单向依赖关系——补偿型合作[6]。

上述关于地方政府合作的两个维度和四种策略的分类，有一定的现实解释力；把地方政府间的相互关系分为单向依赖和双向互赖，并将合作收益的获得方式分为资源整合和利益交换，也较具现实针对性。但在区域合作和府际契约执行过程中，决策偏好在前，具体的行动策略在后，因此，对于府际契约执行中影响地方政府决策偏好的这两个因素的内涵应有不同的理解。笔者认为，相较于合作收益的获得方式和合作主体的相互关系现状而言，合作收益的大小及如何建立与维系主体间的相互关系以实现合作收益，对于地方政府的决策偏好更为重要，甚至起决定性作用，因为合作收益的大小实际上体现了地方政府对合作目标的预期，而如何建立与维系主体间的相互关系表明实现这种目标预期的难易程度。为此，本文把合作收益的大小和实现这种收益的难易程度作为府际契约执行中地方政府决策偏好的两个维度。其中，合作收益可以指经济收益（如GDP共享、财税分成、产业合作、基础设施共建、环境治理等），也可以指政治收益（如官员升迁）；而实现合作收益的难易程度在本文主要指影响合作的经济实力、城市级别、区位环境尤其是官员间的关系网络等因素。为何官员间的关系网络如此重要？这是由于我国的社会是一个关系本位的社会，官员之间的人际关系也可能影响到官员行为及府际关系，政府间关系往往通过官员互动和私交体现出来[7]。实际上，很多时候个人的和历史的原因促成了城市之间的联合与协商[8]。

因此，根据合作收益的大小以及实现合作收益的难易程度，本文把地方政府执行府际契约的决策偏好分为四种类型（参见表1）。

一是“积极响应型”决策偏好。这种决策偏好比较适合于区域内经济相对欠发达城市，由于府际合作和契约的执行能够给自身带来可预期的较大经济和政治收益，而且实现合作收益的可能性和可行性较大，比如能得到合作方的积极配合、主要官员之间的私人关系较好等，因此，这种城市对府际合作和契约的执行抱有很大的热情，急切希望借此来实现本地的“跨越式发展”，地方官员也把这种决策偏好俗称为“酸菜炒猪肉”型。

二是“随波逐流型”决策偏好。一般而言，区域内那些经济次发达即居于中等档次的城市属于这种类型。虽然通过府际合作能够解决一些跨界治理问题，比如交通一体化、警务协作、跨市社保接续等，但由于这种城市自身经济实力不差、产业结构较为齐全，而府际合作能带来的经济收益对它来说只是“锦上添花”而非“雪中送炭”，因此，这种城市在府际契约的执行中会表现出随大流的心态，既没多大动力，也不会故意制造阻力。

三是“好强恶弱型”决策偏好。这种决策偏好的典型是一些区域性中心城市，如省会城市。由于它的城市级别高、综合实力强、政治话语权多，是一个地区乃至全省的“龙头老大”，因此，这种城市对区域合作和府际契约执行的态度较为功利甚或傲慢，喜欢与那些实力较强的城市合作以实现“强强联合”；相反，对于一些实力较弱的“小兄弟”城市，即使从比较优势的角度看合作空间广阔、合作收益前景诱人，但由于受地理区位、官员之间交往不密切或合作需巨大投入等因素的制约，中心城市往往态度冷淡，或出现后续合作断链的情况。

四是“被动迎合型”决策偏好。当下我国掀起的新一轮区域一体化运动，属于一种典型的中央或省级政府自上而下强力推动的“政治动员”型一体化[9]。由于是政治动员和行政强力推动而非地方政府间主动自愿的平等合作的结果，因此，对于一些经济较为发达的城市来说，如果区域合作给它带来的可预期收益小，且实现这种收益还存在不确定性和很多变数，那么，基于一种成本收益核算的考量，这些城市自然就不喜欢这样一种“吃力不讨好”的合作。但受制于自上而下的“政治道义”压力，这些经济发达城市又不能直接抵制这种合作，于是，现实中就出现了“被动迎合型”决策偏好。

三、府际契约执行中地方政府决策偏好的现实面向

本部分结合近年来珠三角区域的合作实践，具体分析在府际合作与府际契约执行过程中地方政府表现出的不同决策偏好。这里所说的珠三角区域合作，在地域范围上主要是指广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山和江门9市结成的“小珠三角”，及其与周边邻近城市（如清远、河源、汕尾）形成的“环珠三角”合作。在这个地区，分布着区域性中心城市、经济发达城市、经济次发达城市和经济欠发达城市四种城市类型。其中，广州属于区域性中心城市，深圳、佛山、东莞属于珠三角经济发达城市（2012年地区GDP5000亿元以上），中山、惠州、珠海（人均GDP排第三）属于珠三角经济次发达城市，江门、肇庆属于珠三角经济欠发达城市，汕尾、清远、河源等属于环珠三角的经济欠发达城市。笔者分别选取每种类型中的一个城市来做案例分析。

（一）经济欠发达城市——“积极响应型”决策偏好

江门属于小珠三角区域范围内经济实力较薄弱的城市，2012年其地区GDP和人均GDP在珠三角9个城市中均排第7位。江门市的传统产业主要是以机电制造、纺织工业、造纸业等国企或集体企业为支柱，民营经济相对而言比较落后。因此，自2008年底《珠三角发展规划纲要》及2009年4月《推进珠中江区域紧密合作框架协议》签订以来，江门就开始加大产业转型力度，积极主动承接珠三角发达地区（如广州、深圳、顺德）的产业转移，十分珍惜为实现一体化而开展的各种府际合作。为此，在2011年12月召开的江门市第十二次党代会上，江门市委书记刘海提出“江门今后五年将要更加主动接受广佛经济圈的辐射”，江门加强区域合作的决心可谓诚意拳拳。2011年11月开工建设的江顺大桥，在2014年将实现双向免费通行，届时江门到顺德主城区只需20分钟。在广东省实施《珠三角发展规划纲要》领导小组组织开展的2011年度实施《珠三角发展规划纲要》评估考核工作中，江门市在综合评估中获得优秀等次单位称号，在分项评估考核中，获得指标考核得分前3名、省有关单位工作测评得分前3名以及电话访问调查得分前3名，这个结果实际上充分体现了江门想要融入珠三角的坚定决心与实际行动④。由此可看出，江门作为珠三角区域一个经济相对欠发达城市，在府际合作与府际契约执行中表现出“积极响应型”决策偏好特质。究其原因主要包括以下几个方面。一是从合作收益看，江门通过主动融入珠三角、强化区域合作可以获得可观的经济和政治收益。比如，江门能够实现产业结构调整和升级，做大做强GDP；江门的主要党政领导可借此提升自己的影响力，获得上级的赏识和政治晋升的机会。二是从实现合作收益的难易程度看，江门有实现合作的较好条件，容易实现合作。比如，江门与广东第三大城市佛山相互毗邻，尤其与工业重镇顺德一衣带水，具有合作的区位优势和历史基础；江门市委书记刘海就是从顺德区委书记升迁调任到江门的，他和佛山尤其是顺德的政界、商界有深厚的交情与联系，这种政府间私人关系网络对于江门实现区域合作有重要作用乃至决定性影响。

（二）经济次发达城市——“随波逐流型”决策偏好

中山属于小珠三角区域的经济次发达城市，2012年其地区GDP和人均GDP在珠三角9个城市中均排第5位。作为珠三角区域的第二梯队城市，珠（海）、中（山）、江（门）合作对于中山来说，似乎迫切性不太明显，但鉴于珠三角一体化已是大势所趋，而且又是来自上级的政治任务，因此，中山在执行《推进珠中江区域紧密合作框架协议》时的心态是一种典型的“随波逐流型”决策偏好。原因有两个方面。一是无论经济收益还是政治收益均不显著。从经济收益看，中山与珠海同属珠三角经济次发达的第二梯队城市（珠海地区GDP在珠三角排第8位但人均GDP排第3位），而江门虽属珠三角经济相对欠发达城市，但其地区GDP总量介于中山与珠海之间。因此，在经济总量差距不大、产业结构又较为雷同的情况下，中山与珠海、江门两个城市间的经济合作实际空间不大，但在交通一体化、城市规划、旅游协作、警务协作等跨界治理领域还是有一些合作的必要性和紧迫性。然而，这些合作至多只是“锦上添花”的东西，由于合作的经济政绩无法凸显，对于中山的主政官员来说意义不大。二是实现合作收益的难度不大。中山与珠海、江门三个城市地理区位唇齿相依，历史上也区划相连，因此，上述三市跨界治理领域的一些合作问题，均是各自无法回避的话题，而且无需投入巨大的公共资源，达成区域公共治理的目标难度较小。

（三）区域性中心城市——“好强恶弱型”决策偏好

广州不仅是珠三角区域的中心城市，还是华南地区中心城市和国家门户城市，经济实力排全国第3位；此外，广州还是副省级的省会城市。广州这种“龙头老大”地位，养成了它在府际合作与契约执行中的“好强恶弱型”决策偏好，这在广佛肇经济圈合作中体现出来。一方面，广州与毗邻的佛山合作较为密切，有“1+1>2”的强强合作味道。自2000年以来，广州与佛山各自提出了“西联”、“东进”的目标，陆续开启了同城化进程。2008年底《珠三角发展规划纲要》颁布实施以后，广佛同城化迅速进入实质性推进阶段，成为整个珠三角一体化的突破口和标杆，可谓珠三角一体化进程中的“领头羊”。双方在城市规划、地铁交通、公交接驳、电信资费、跨界污染治理、社保和教育资源共享、文化建设乃至产业合作等方面，均开展了同城化建设。但另一方面，广州与肇庆的合作较为冷淡，有点“一头热一头冷”的味道。2009年3月，时任省委书记汪洋提出了建设“广佛肇经济圈”的号召，并在珠三角肇庆现场会上提出“肇庆高新区要力争到2020年达5000亿元产值”的宏伟目标，目的在于让肇庆加入广佛这个“富人俱乐部”，实现广佛的“先富”带动肇庆的“后富”。从肇庆市的角度出发，它确有非常强烈的愿望想要融入广佛肇同城化的进程中，据说早在2003年就提出“往东看”的战略，要主动接受广佛的经济辐射，实现“酸菜炒猪肉”的目的。但一个不可忽视的事实是，虽同处一个人为划定的经济圈，肇庆的经济实力与广佛比差距非常大，根本不是一个等量级。据2009年的数据，肇庆的人均GDP分别是广州、佛山的1/5、1/4强，而经济总量分别仅为广州的8.7%、佛山的16.6%，2012年肇庆的数据仍排在珠三角9市的倒数第一位。因此在近年的区域合作中，广肇之间的合作明显不如广佛同城来得那么火热。例如，广佛肇虽签订了交通一体化的框架协议，但2010年2月，肇庆市交通局在广佛肇经济圈座谈会上大倒苦水，指出“由于肇庆与邻市之间在经济地位上不对等，造成部分项目在规划布局和实施步骤上不一致，一头热一头冷的情况”，并大力呼吁要齐心协力进一步推进三市交通一体化建设⑤。

广州之所以在府际合作与契约执行中出现“好强恶弱型”决策偏好，主要原因不在于合作收益小，而是实现合作收益的难度不同。广佛强强联合，打造大广州经济圈，并协同推进两市的跨界治理问题，合作收益肯定很大；而肇庆作为经济欠发达城市与广州这个“老大哥”合作，也有明显的比较优势，合作收益的理论估值也很可观。但是，广佛合作与广肇合作的条件和基础大不相同。前者的优势在于：经济实力悬殊不大；地理区位相互毗连；已有多年的合作基础；有紧密的政府间私人关系网络，尤其是佛山前市委书记林元和与现任市长刘悦伦均从广州官场调任过去。因此，广佛合作推进较为顺畅。相反，后者的劣势在于：两市在地理区位上是分割的而非毗邻的；经济实力悬殊太大；没有合作的历史基础；尤其是广州与肇庆两市的官场没有紧密的私人关系往来。这些因素综合起来，影响广州对待广肇合作的微妙心态。

（四）经济发达城市——“被动迎合型”决策偏好

深圳不仅是珠三角乃至是全国的经济发达城市，综合实力位居珠三角第2位。在近年的珠三角区域一体化和区域合作过程中，深圳与东莞、惠州的合作有所进展，但力度和效果显然不如广佛同城化来得明显，深圳的态度不能说消极但至少不是很积极。尤其在与汕尾进行的深汕特别合作区建设中，深圳表现出“被动迎合型”决策偏好特点。2010年，时任广东省委书记汪洋提出了建设“深汕特别合作区”并把它打造成广东区域协调发展示范区的战略构想。2011年5月，深圳与汕尾经过多次酝酿、谋划、呐喊、磨合后，广东省委、省政府批复了《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》（下简称《合作方案》），双方实质性动作才开始。深汕特别合作区以深圳（汕尾）产业转移工业园为基础进行建设，合作期限为30年，自2011年至2040年止。该特别合作区意图发挥汕尾在土地资源等方面的优势，积极引入深圳的发展理念、招商引资和管理经验等，预计至2016年基本建成。然而，双方签署《合作方案》后，合作的进展一直较为缓慢，尤其是深圳一方的合作态度多次受到汕尾一方的质疑。2011年4月，时任汕尾市市长郑雁雄就指出：“（这个项目）好是好，关键就是看深圳是不是来真的，深圳要是来真的就已成功一半了……但改革开放30年了，深圳多少有些满足感。假如下定决心了，那么这个地方谁都会有信心，不会有顾虑。”⑥2011年底，时任省委书记汪洋到汕尾团参加分组审议，广东省人大代表、海丰县人大常委会常务副主任叶向冲直接向他反映了深圳的较为消极合作态度，为此，汪洋对两市主要领导进行规劝，督促双方要进一步解放思想地开展合作⑦。

深圳之所以对深汕特别合作区的合作有所顾虑，表现出被动迎合的心态，原因有两个方面。一方面，这个合作的收益小且前景不明朗。相对于深圳GDP年产值过万亿（2012年达12950亿元）而言，深汕合作区给深圳带来的GDP和税收分成可以说微不足道；而且，合作区未来5年、10年、30年的收益前景充满不确定性和风险，深圳还需为此投入巨大的人力、物力和财力资源，这显然对深圳来说是一桩“赔本的生意”。另一方面，要实现这个合作收益事实上存在诸多的难题。一是深圳要开展的区域合作的任务太多，比如有深港融合与合作，又有深莞惠一体化，还有国家和广东省下达的对口支援四川汶川、新疆喀什、甘肃、广东梅州等合作，由此分散了深圳太多的资源和精力。二是深圳与汕尾虽在地理区位上相互毗邻，但双方合作的历史基础非常薄弱乃至为零，而且双方的行政文化和利益考量很难交合。三是两地官方的主要领导一直以来很少互动，更谈不上什么私人交情。在这些因素的综合作用下，同时迫于当年省委书记的政治压力，深圳在与汕尾的府际合作与契约执行中，最终采取了既不拒绝又不积极的“被动迎合型”决策偏好策略。

四、结论与讨论

自2008年底《珠三角发展规划纲要》颁布实施以来，珠三角地方政府在上级的政治动员和行政强力推动下，“三三”或“两两”间纷纷签订了横向合作的府际契约。但由于合作收益的大小不一、实现合作收益的难易程度也不一样，这导致珠三角地方政府在府际合作和府际契约执行中带着各自的利益考量，从而催生出不同的决策偏好。地方政府不同的决策偏好，必然带来合作步调的不统一，进而影响府际合作和府际契约执行的实际绩效。尤其是官员晋升的政治锦标赛机制和地方要员间的私人关系网络，对府际契约执行中地方政府的决策偏好影响甚大。客观而言，在地方自主性日益强化乃至固化的今天，地方政府出现基于自身利益诉求的决策偏好是正常的，我们必须认识到并且承认这个基本事实。相应地，我们应该进一步意识到，区域合作中府际契约的签订与府际契约的实际执行是两码事，受地方政府决策偏好的影响，现实中府际契约的实际执行力已经与当初设定的目标有差距甚至相距甚远。因此，为提升府际合作和府际契约的执行力，必须建立相应的约束机制，以降低地方政府因决策偏好的不同对府际契约执行带来的各种风险与损失。

一方面，建立对地方政府执行府际契约的绩效考核机制。目前，广东在省级政府层面设立了“广东省实施《珠三角发展规划纲要》领导小组办公室”，由该机构统一组织对珠三角9市每年实施《珠三角发展规划纲要》这一国家层面的府际契约的考核评估工作。珠三角各市虽参照省里也对口设立了自己的“纲要办”，但这些机构主要起一种上传下达的功能，对“广佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”、“深汕特别合作区”等次级区域的府际契约的执行没有考核评估的职能。因此，建议有二：一是赋予省级“纲要办”对“广佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”、“深汕特别合作区”等府际合作的考核评估职能；二是由省级“纲要办”向民间智库购买服务，由独立第三方机构对地方政府执行府际契约进行绩效评估。

另一方面，建立对地方官员执行府际契约的问责和追踪落实机制。通过对地方政府执行府际契约的绩效考核，可以发现哪个（些）地方政府或官员在执行府际契约过程中存在哪些问题、负有什么责任，进而可以由省级“纲要办”启动问责机制，并责成其按府际契约设定的权利与义务，追踪落实好自身未尽的义务。

注释：

①参见杨爱平：《区域合作中的府际契约：概念与分类》，《中国行政管理》2011年第6期。

②府际契约是区域契约行政的运行载体，根据府际契约的不同签约主体，区域一体化中的府际契约可细分为纵向型府际契约、横向型府际契约和斜向型府际契约三种，本文要讨论的是横向型府际契约。关于区域合作中府际契约的三种分类，可参见杨爱平：《区域合作中的府际契约：概念与分类》，《中国行政管理》2011年第6期。

③参见赵建国：《区域经济一体化与行政契约协调机制》，《行政法学研究》2007年第2期；何渊：《我国区域协调发展的法制困境与解决路径》，《南京社会科学》2009年第11期；汪建昌：《区域行政协议：理性选择、存在问题及其完善》，《经济体制改革》2012年第1期。

④案例资料来源：《江门开“门”主动接受广佛辐射》，《南方日报》，20121206。

⑤案例资料来源：《融城：广佛向西融，肇庆向东行》，《珠江时报》，20090705。

⑥案例资料来源：《汕尾市长郑雁雄：“深圳来真的就已成功一半”》，《南方都市报》，20110409。

⑦案例资料来源：《深汕特别合作区汕尾一头热？深圳一直在努力》，《南方都市报》，20110125。

参考文献：

[1]胡炜光，杨爱平.我国不完全府际契约的成因及有效实施路径[J].广东行政学院学报，2012，（1）.

[2]易志斌.区域旅游合作框架协议存在的问题及评析[J].城市问题，2012，（6）.