地方政府应急监测预警模式研究

崔维　刘士竹

摘要：监测预警可从监测预警的主体、内容、传递三个维度进行思考。在对应急监测预警理论进行探讨的基础上，以山东省自然灾害监测预警为例，针对当前地方政府存在的监测预警主体间综合协调性差、联动性不强，预警信息忽视公众救助，信息传递渠道不通畅等主要问题，提出应明晰监测预警机制流程，构建“灾害应对-公众救助”模式，并付诸地方政府的工作实践。

关键词：地方政府；监测预警；“灾害应对-公众救助”模式

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0046-06

一、监测预警的思考维度

监测预警可从三个维度进行思考。一是监测预警的主体，即谁来进行监测预警。从公共管理的角度看，监测预警是政府的职责，随之而生的问题就是由哪些政府部门进行监测预警，部门之间如何进行联动，以及在政府主导下，如何实现多元主体共同参与，充分发挥基层自治组织、社区、志愿者队伍、新闻媒体等参与主体的积极性，以便及时准确地收集监测预警信息[1]。二是监测预警的内容，即政府应就哪些事项进行监测预警。针对自然灾害类突发事件，监测预警一般包括以下内容：预测某一类突发事件的严重程度，确定预警级别；预测突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力，以便对受灾对象实施救助或者引导；对突发事件发生区域内应急资源的抗灾能力进行预测，以便公共资源的科学调动和合理使用；预测突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾难等。三是监测预警信息的传递。再好、再清晰的预警信息，如果传递不出去也将无法发挥作用[2]。以2012年北京7·21暴雨为例，气象局早已发出了暴雨预警，但在预警信息的传递环节出现了问题，以致造成了重大的人员伤亡和财产损失，甚至灾后市通信运营商和气象局之间就责任问题相互辩解。可见，对监测预警信息的传递及联动，目前我们还缺乏明晰的认定。故而，定义监测预警需要明晰监测预警信息的传递路径及方式。

二、山东省自然灾害监测预警情况及薄弱环节

近年来，山东省自然灾害监测预警建设取得了较大成效，积累的经验主要体现在两方面。首先，重视制度建设，进一步从法规和制度建设上健全和完善了监测预警机制。山东省人民政府于2012年2月6日修订印发的《山东省突发事件总体应急预案》完善了山东省监测预警机制的主体、内容和信息传递路径及方式。预案规定了预警信息的传递路径及方式，明确地提出必须建立防灾警报体系，明确规定了电信运营商应根据需求，升级改造手机短信平台，以提高预警信息发送效率，并对其他各种信息发布通道进行了明确规定。

山东省人民代表大会常务委员会公布并于2012年9月1日正式施行的《山东省突发事件应对条例》细化并明确了预警主体，规定县级以上人民政府应当建立统一的突发事件信息收集与报送系统。对预警内容也作了细致规定：明确了预警的级别，预警的具体内容包括突发事件的类别、预警级别、预警起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。其次，各级政府与广大社会公众的危机预警意识不断增强。山东省应急管理办公室印发了应急手册，向社会各类人群广泛分发；利用省内公共交通系统进行了应急理念和知识的普及。

山东应急监测预警虽取得了长足进步，但也存在着诸多不足，必须引起高度警觉。

（一）监测预警主体间综合协调性差，联动性不强

目前山东省内无论是专项预案还是部门预案，都明确了监测预警的主体，如在《山东省自然灾害应急预案》中就规定：“省气象局的气象灾害预警信息，省水利厅的汛情、旱情预警信息、省地震局的地震趋势预测信息，省国土资源厅的地质灾害预警信息和地理信息，省海洋与渔业厅的海洋灾害预警信息和地理信息，省林业局的森林火灾和林业生物灾害信息，省农业厅的生物灾害预警信息应及时向省减灾委办公室通报。”从中可以看出，由于预警信息专业性很强，政府各部门的责任明晰，目前专项的预测预警信息监测、分析以及发布的主体都比较明确。然而，也必须看到，虽然监测预警的主体是明确的，并且从省到县都成立了具有综合协调职能的应急管理办公室，但在实际的灾害预警监测中各主体还是各自为政，未能实现主体之间的综合协调，尤其灾害应对的部门（如气象局）和公众救助的部门（如民政局）之间的协调更为缺乏。表现在：每个预案都有自己的领导机构以及办事机构和指挥机构，但这些领导机构和指挥机构彼此之间并不兼容。例如，针对城市暴雨内涝这一种自然灾害，公众救助部门如减灾委员会，灾害应对部门如城市防汛指挥部、突发事件应急管理委员会等各种领导和指挥机构都牵涉其中。目前普遍存在的问题是，限于机构设置的条块分割，这些机构往往是各管其事，或者想当然地认为别的部门应该配合。实际上，就各机构之间如何配合、协调和联动，彼此之间的义务和责任如何承担与分配等，目前法律、法规尚未做出明确规定。这与监测预警工作的特点不相容。因为监测预警是一项复杂、牵扯面很广泛的工作，单靠一个部门或者某一领导机构很难有效地完成预警任务，更何况在现代社会，各类突发事件发生的频率越来越高，造成危机频发的原因也日益复杂，次生灾害和衍生灾害也越来越多，往往涉及很多部门和地区，这就更需要在处理公共突发性危机事件时，不同部门和地区之间进行有效合作，加强部门间的信息沟通和协调，最大限度地争取信息和资源的共享。

（二）预警信息更多只重灾害应对，不重公众救助

如前文所述，完整的预警信息应当包括确定预警级别、预测突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力、预测突发事件发生区域内应急系统的抗灾能力和预测突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾害等诸多方面。这些预警信息内容从其监测预警的主体来看可划分为两大类：灾害应对部门（如气象局）和公众救助部门（如民政局），灾害应对部门确定预警级别和预测突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾害，公众救助部门则预测突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力和应急系统的抗灾能力等。但通过我们调研、分析和研究发现，目前山东应急网、各地市政府应急网站甚至全国其他一些地方政府应急网上的预警信息，以及各类预案中关于监测预警的规定，往往只重视灾害应对，而缺少公众救助部门的参与，这可能会导致出现预警信息不全面、不清晰的问题，不能够真正做到“以人为本”。