大学“去行政化”的内涵、阻力与路径探析

郝国良

大学自治和学术自由是现代大学制度的精神内涵，行政管理是保证现代大学制度有效实施的必要方式。进入21世纪，随着我国高等教育大众化阶段的到来，在政府的主导下，大学扩招、合并的步伐日益加快，大学内部和外部的生态环境发生了巨大的变化，学术权力和行政权力的矛盾与冲突不断加剧，大学与政府、市场的合作与博弈更加紧密和激烈。在矛盾与冲突的过程中，大学行政化无疑成为众矢之的，有学者指出，大学行政化导致大学办学方向偏离了大学精神取向，严重损害了大学的公众形象，增加了社会的不安定因素，增加了大学的破产风险和政府的负担。[1]然而有学者却认为大学“去行政化”与现代大学制度的精神内涵存在错位。[2] 因此，理性看待大学行政化现象是推进建立现代大学制度的题中之义。

一、大学“去行政化”的内涵

所谓行政，狭义上是指国家行政机关对社会公共事务的管理，即公共行政。广义的行政包括一切社会组织的管理活动。“化”在汉语里是“使成为，使变成”的意思，兼“状态”和“过程”两种含义。就大学本身而言，大学行政化可以指行政机构的运行模式延伸到高等教育领域，使大学在办学理念、组织建构、运行机制等方面都呈现出与其相似的特征。从外部来看，大学已成为执行教育行政部门意志的附属机构，自主办学权、招生权、人事权等权利受到严格控制，科研项目的实施来自教育行政部门的规划而不是学术驱动，各项事业的发展均需要教育行政部门的审批（或备案）。从内部来看，“官本位”思想盛行，行政级别色彩浓烈，行政权力掌控教育资源、主导大学事务，教师主体地位缺失，学生功利化倾向明显，校风教风学风建设迟缓。由此可见，大学“去行政化”就是要改变政府与大学间以及大学内部管理中上令下行的主导模式，使大学行政管理遵从教育活动规律、科学研究规律和学校发展规律，发挥学术权力在教育资源配置中的作用，实现学术自由和教授治校在现代大学建设中的主体地位，其本质是让大学回归学术至上的价值理念。

二、大学“去行政化”的阻力

1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定：高等学校的管理人员，实行教育职员制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消随实际存在的行政级别和行政化管理模式”。可见，国家对取消大学行政化是持赞同态度并着力推进的，然而受诸多因素制约，大学“去行政化”改革进度缓慢，其中不确定性和利益因素是“去行政化”改革推行受阻的关键所在。

（一）不确定性

改革意味着风险，高等教育改革亦是如此。国家统计局网站统计数据显示，2012年我国普通高等学校在校学生、教师、行政人员达到2760万人，学校2442所，大学“去行政化”改革涉及到如此庞大规模的群众福祉，国外尚没有一所国情类似的大学经验可以借鉴，改革的成功与否，关乎着整个社会的稳定和高等教育的公信力，这就考验着政府对于此项改革推进的决心、恒心和执行力。放大来看，大学“去行政化”也是国家行政体制改革在高等教育的延伸和反映，其他领域行政体制改革与高等教育行政体制改革是否齐头并进或者说改革成效的好坏，同样关系到大学“去行政化”的进度与前景。再看学校内部层面，由于历史原因，各个学校学术实力、学术环境和学术氛围各不相同，如果一所大学自身缺乏学术自由精神、学者自律品质、教授治学（校）的认同感以及行之有效的管理机制，即便赋予了大学足够的自治权，学者有了充分的学术权，实质意义上的现代大学恐怕也难以建立起来，而这些大学气质的养成绝非一朝一夕之功，更非想其然，其必然。

（二）利益障碍

克拉克·科尔指出，目前我国大学已经进入“多元巨型大学时代”。在外部关系上，大学隶属政府领导，与政府存在着财政支持等纵向利益关联，同时又承担着社会服务功能，要满足市场需求，与社会、市场存在着产学研合作等横向利益关联。在内部关系上，大学权力的划分更加复杂，存在着党委权力与行政权力、教师权力与学生权力、部门权力和学院权力等诸多权力，每一对权力类别里面不同的群体有着不同的利益诉求，而且同一件事务的操作往往行政权力和学术权力交织在一起，即便在某一个狭小的议题上，同一个人既可以代表行政部门，又可以代表学术组织，学术权力和行政权力的界限并不那么清晰。有学者认为，利益不仅是大学诞生的重要诱因，也是维系大学组织的纽带[3]，社会教育改革就是要改变人们之间在教育资源上的利益分配格局和关系。[4]因此，既得利益群体或个人为维护自身利益，在具体事务操作上借口各种理由对大学“去行政化”改革持抵触态度或故意延缓进程。更有大学老校长担忧：假如在“去行政化”过程中对外把握不准与政府、市场的利益边界，对内各方诉求得不到平衡而导致利益冲突，大学已经取得的自治权力会不会受到限制，教师已经获得的学术权力会不会丧失？这都是改革推进者需要通盘考虑的问题。

三、大学“去行政化”的路径

大学“去行政化”改革是一个内外力量合力的过程。金耀基教授指出：“大学不能遗世独立，但却应该有它的独立与自主；大学不能自外于人群，但却不能随外界政治风向或社会风尚而盲转、乱转” 。在我们呼吁政府作出更大的改革决心，拿出更为具体的配套改革举措，赋予大学更多自治权的同时，更应该审视大学自身的缺憾，练好内力。

一是改革大学内部管理模式。按照《纲要》要求，坚持和完善党委领导下的校长负责制，探索建立大学董事会制度，实行校长遴选制度，成立以教授为主体的遴选委员会，制定校长标准，面向社会公开选拔，确定人选后报上级组织或由董事会任命。成立由纯学术教师组成的院校两级“教授委员会”，充分发挥以教授为主体的学术组织在教育决策、学术决策和学术发展中的引领和审议作用，发挥工会、教代会以及学生会在行政管理事务上的参与和监督作用，试点实现“党委领导、校长负责、教授治学，民主决策”的管理模式。

二是提高大学师生学术自律意识。学术自律是大学自治和学术自由的前提与保障。一旦自律失效，自治和自由定将被剥夺[5]，大学“去行政化”的目的也将成为空中楼阁。大学要将学术自律当作生死存亡的生命线，培养师生学术积累、学术规范和学术创新意识，引导师生遵循学术道德，承担学术责任，履行学术义务。同时创造有利于学术自律的空间环境，制定学术监察制度，去除职称评审制度和学位评定制度中的消极指标，防止学术腐败。

三是推进大学“服务行政”体制建设。伯顿·克拉克认为，行政化具有效率、纪律、平衡、计划、导向等优点。钟秉林校长也指出： “大学‘去行政化改革不是在大学取消行政管理，而是要加强科学管理，更好地服务于大学发展”。[6]可以看出，大学行政管理的存在是保证现代大学正常运行的客观需要。在社会各方面配套改革均具备的前提下，逐步取消大学内部的行政级别，继而建立大学“服务行政”制度，打造一支素质较高、水平过硬、分工明确、保障有序的职员队伍，实现从管理行政到服务行政的体制转变，真正去除大学行政管理上的“行政化”。

参考文献：

[1] 成巧云，施涌. 我国经济体制变革与高等教育 “去行政化”的诉求[J]. 海南大学学报：人文社会科学版，2010（4） ：118.

[2] 蒋华林. “去行政化”就能建成现代大学制度[J]. 高教探索，2012（6） ：13.

[3] 任增元，刘娜. 高等教育管理体制变革的利益机制分析[J]. 黑龙江高教研究，2013（11） ：9.

[4] 马建生. 论教育改革过程中的利益冲突[J]. 教育科学，2002（4）：1-3.

[5] 蒋华林.“去行政化”就能建成现代大学制度[J]. 高教探索，2012（6） ：12.

[6] 钟秉林. 大学“去行政化”要避免极端认识[J]. 中国高等教育，2010，（7）：64.

作者单位：重庆交通大学教务处

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