绿色经济视角下的西部生态环境建设

王唯薇

绿色经济是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下、将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的经济，或者说是以保护和完善生态环境为前提，以珍惜并充分利用自然资源为主要内容，以社会、经济、环境协调发展为增长方式，以可持续发展为目的的经济发展方式。党的十八届三中全会明确指出，“要大力推进生态文明建设，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”绿色经济是经济社会发展模式的一场重大变革，是西部大开发的新引擎。西部地区保持良好的生态环境，是西部地区发展绿色经济的客观要求，更是整个国家可持续发展的客观要求。

一、西部生态环境建设对于西部绿色经济发展的重要意义

（一）建设生态环境是西部绿色经济发展的自然基础

西部的生态环境建设是西部进行公路、铁路、能源、水利等基础设施建设的基本前提，是现代农业和工业发展的重要基础。西部生态环境的建设与保护可以改善投资环境、推动集约型经济增长方式和适度消费模式的建立，推动能耗物耗高、经济效益差、破坏生态严重的产业改变落后的生产方式和工艺，促进产业结构的优化调整，培育新兴产业，带动西部经济社会的发展，提高全民素质，改善地区形象。

（二）建设生态环境是西部大开发大战略的重要内容

西部大开发的最终目的是提高西部人民的生活幸福指数。如果只是追求经济建设，而造成环境破坏，人民的幸福也无从谈起，因此，西部大开发是“经济发展”和“环境保护”两手同时抓，建设山川秀美的新西部，保护好生态环境首当其冲，如果在西部大开发中把生态环境破坏了，其他方面的成就再大，西部大开发也将归于失败，不仅会影响到本地区的可持续发展，甚至会威胁到西部自身的生存，给全国整体发展带来深远影响。

（三）建设生态环境是西部绿色经济可持续发展的重要保证

生态环境是经济社会发展的基础，生态环境的状况又从某种程度反映了经济社会可持续发展的潜力。社会经济发展必须与环境保护和生态建设相协调，这是社会可持续发展的内在要求，如果在发展当中忽略了环境保护和生态建设，也就是破坏了社会经济持续发展的根本基础。所以西部地区要避免我国东部发达地区走过的先污染、后治理，再污染、再治理的弯路，坚决防止以浪费资源、污染环境，破坏生态为代价换来一时的发展。

二、西部生态环境建设存在的矛盾和问题

1999年中央提出实施西部大开发战略，明确要求“把加强生态环境保护和建设作为开发的根本”。此后，生态环境保护和建设一直是西部大开发的重要内容。经过十多年的努力，西部地区局部生态环境明显改善，但生态环境总体恶化趋势尚未根本扭转。

（一）生态环境基础底子薄，欠账多，生态环境建设任务艰巨

《全国主体功能区规划》将80%以上的西部国土划归国家限制或禁止开发区，同时，全国大约63.34%的贫困县和一半以上的生态脆弱县位于西部地区。[1]西部地区目前GDP占全国的20%左右，但工业废气、二氧化硫的排放量占全国的30%左右，万元产值的污染物排放量比东部地区高出1～5倍。[2]西部尚有6500多万亩25度以上陡坡耕地需要退耕，近15亿亩退化草原、7.8亿亩沙化土地亟需治理；2500多万群众居住在生态脆弱、自然灾害多发、生存条件恶劣的地区。2000—2010年期间，西部地区生态质量趋于好转，但是生态质量仍处于生态阀值以下，离生态系统自身的可持续性发展还有很大的差距。根据西部大开发战略的总体部署，估计要到2020年左右才可达到生态阀值线附近。[3]

（二）生态环境保护与开发的矛盾仍然尖锐，并且还将继续长期存在

西部落后地区发展经济意愿十分迫切，但受到市场要素限制，经济发展仍然依赖自然资源尤其能源矿产资源开发，“两高一资”产业比重较大，经济增长方式粗放，形成了“低收入-破坏生态-低收入”的恶性循环。另外，这种在现实利益面前有意无意地忽略生态平衡问题的原因，也与政府政绩考核方式有关。

虽然随着我国经济水平的提升和科学发展观的深入，人们在理念上基本上完成了由“唯GDP论英雄”的模式向“绿色GDP”的转型，但在具体执行过程中，存在着走形式、一刀切、考核权重不合理、考核指标不具体等问题，对西部地区的绿色经济发展和生态环境建设没有构成实质性地倒逼作用。

（三）生态环境建设的立法体系进程缓慢，阻碍了生态环境建设

西部生态环境保护和建设的立法体系有国家和西部两个层面。国家层面的环境保护法尽管进行了修正，但该法的重点仍偏重于环境污染治理，非常明显的轻视生态保护问题，其他诸如自然资源保护的单行法对生态保护的力度也明显不够，而且这些单行法与环境保护法的割裂和责权不明造成管理部门职权不清，缺乏对整体利益的考虑等。

西部地区各省、市、自治区在环境与自然资源保护方面的地方性法规和规章的成绩是有目共睹的，但明显的问题包括各地有关立法不协调，该统一的立法未能统一；没有体现环境与自然资源保护的统筹性，基本上是“头痛医头、脚痛医脚”的现象等。这样的立法体系在一定程度上阻碍了西部生态环境建设，突出的表现如地方政府环境责任未真正落实，行政法律责任并未得到追究、环境污染责任追究的诉讼制度存在缺失与局限、环境公益违法行为的受害人缺乏必要的权利救济途径等。[4]

（四）生态补偿机制尚未建立，难以形成巩固生态建设成果的合力

中国的生态补偿探索起步于20世纪90年代初期，尽管在政府、学术层面有很多探讨，也出台了一些具体措施，但整个工作还处于起步阶段，长期以来，西部地区因保护生态而发展受限，但未获得相对利益补偿，挫伤了环境保护的积极性，环境保护和经济发展的矛盾仍然十分大。生态补偿是一项综合性的系统工程，政策性很强，涉及到区域之间以及生态功能区农牧民根本利益的调整，需要有完善的政策法规保障。而西部地区的生态补偿地方规定显得相对模糊，缺乏应有的确定性和可操作性，很多条例只规定了什么情况下应当予以补偿，但并没有说明具体的补偿金额与方式。此外，生态补偿转移支付资金使用结构还不完全优化，难以形成压力倒逼机制和增强地方政府生态环境保护的压力和动力。endprint

三、 西部生态环境建设的对策建议

生态环境建设是一个长期的系统工程，它的最终目的是经济的绿色发展。适应绿色经济发展要求的生态环境建设需要更加注重环境建设的科学性、持续性和系统性，具有重要构建性的要素存在于三个层面：意识层面、法律层面和制度层面。意识上，要彻底扫除阻碍西部地区绿色发展的思想障碍，实现绿色经济意识的转变；法律上，要建立完善的生态文明法制体系作为生态环境建设的保障；制度上，要依靠制度上的创新，创建高效的生态环境建设运行机制。

（一）加强生态文明教育，着实提高西部环保意识

“建设生态文明”是胡锦涛同志在党的十七大报告中提出的全面建设小康社会的奋斗目标之一。十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起，列入“五位一体”总体布局。

西部生态环境治理取得成功，在很大程度上取决于建立生态文明的价值观和一套适合于西部生态治理的制度体系，只有真正提高了公民的生态保护意识，只有生态文明的新理念日益深入人心，人们才会冲破传统观念的束缚，从法律制度的被动约束层面上升到内在素质的主动自觉层面，自觉践行生态文明。其中特别是各级党政领导、企业的环境意识，只有真正树立了可持续发展的观念，全局利益与局部利益、长远利益与短期利益、经济利益与环境利益统筹兼顾的观念，节约资源的观念，预防为主、保护优先的观念和法制观念，养成自觉守法，严格执法的社会氛围，从而把以生态文明为理念贯穿到整个法律政策的制定上，在西部绿色经济建设中才能实现生态环境的根本改善。

（二）加快完善西部生态环境建设立法体系，为西部生态环境建设管理提供充分保障和依据

构建西部生态立法体系是一项相当复杂的系统工程。

首先，应该从宪法的层面，不仅强调防治污染问题，更要强调资源保护的问题以及不仅强调国家对环境资源的保护，更要强调普通公民的参与，也就是公民的环境权问题。

环境保护法作为环境与自然资源保护的基本法，应该对环境与自然资源保护的规定是统一和平衡的，尽管目前环境保护法进行了修正，“生态环境保护和建设”在该法中的比重仍然是失调的，特别是作为生态保护重要手段的生态补偿机制建设应该在该法中具化。只有当环境保护法真正起到了基本法的作用，单行法才有法可依。

在目前国家环境保护基本法还不完善的情况下，但考虑到西部特有的生态环境和西部开发中环境保护的极其重要性及长期性，可尝试西部先行的做法，统筹规划、精心安排，分轻重缓急，制定一部西部环境法，使环境保护和自然资源保护真正协调统一起来。在这个基本法之下，清理、整合、补充、修改、完善、配套各项西部地区的单行法，建立健全西部地区的环境保护法制体系。

（三）推进西部生态环境可持续性建设的制度创新，缓解保护和开发的矛盾

1. 加快建立完善西部生态补偿机制

首先要加快西部地区生态补偿机制的立法进程，进一步建立生态补偿长效机制。制定国家法律层面的生态补偿法和生态补偿条例，明确生态补偿标准体系、生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系等。其次，国家应加大财政转移支付中生态补偿的力度，重点向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。第三要大力推进生态补偿由政府主导型逐步向全民参与的市场机制转变，引入市场机制，鼓励国有企业和民营企业参与生态补偿，在整个社会形成生态保护服务有偿使用的观念。政府可为各方参与生态补偿牵线搭桥，在全社会形成生态保护的反哺机制。

2. 加快实施西部资源有偿使用制度

国家层面的资源有偿使用制度应尽快出台，并应对西部地区的排污权有偿使用和交易试点给予更多支持。目前部分西部城市已开始探索资源有偿使用交易平台，用市场手段和经济杠杆解决环境污染问题的环境权益交易模式，真正使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。在交易平台的建设中，既要兼顾全国区域发展的协调性，也应考虑西部地区的特殊性。

此外，可以探索方式多样的资源有偿使用制度，如地方政府可以通过实行跨界断面水质超标资金扣缴制度、下游企业购买上游社区水土保持生态服务、自然保护区与群众分享门票收入等尝试，向全社会导入生态有偿服务观念，通过利益机制让生态保护迸发出长久活力。

3. 积极探索并建立多渠道的融资机制

中国处于经济发展的特殊时期，政府仍然将是西部生态环境建设的主体，因此在目前阶段政府还应加大财政投入和补贴，并且保证其政策的连续性，充分发挥其在生态环境建设中的主导作用。当然，单靠政府资金的独臂支撑很难实现西部生态环境欠账的净减少及其生态重建目标，可建立中央财政为主、地方财政为辅、社会共同参与，政府、社会、市场相结合的生态补偿专项基金。增强政府投资对私人投资的引致效应。通过减免税收、财政贴息、投资补贴、信贷优惠、土地使用权获得便利等诱导性手段，扶持生态环境建设领域的市场化投资，帮助市场化投资者获得与社会平均利润率相同甚至略高的收益，以形成企业和个人参与生态环境投资所必需的动力机制，扩大生态环境建设领域汲取的资金量。

4.制定西部地区政绩绿色考核机制

2013年，中央组织部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率衡量各省（自治区、直辖市）的发展成效，这种做法说明了国家对GDP政绩观的改革决心。就这项制度而言，必须制定有地区差异的考核指标，才可能彻底避免“打着生态文明建设的旗号，仍然固守GDP政绩观”的现象。西部地区80%以上的国土被划归为国家限制或禁止开发区，其生态环境建设应该是政府的首要任务，因此按照全国“一刀切”式的绿色GDP考核指标权重，显然无法从根本上实现政府职能的转变。对西部部分地区而言，环境保护考核指标占到2/3 以上都是合理的，在比较政府及其官员政绩的时候，必须把限制开发区的第一名与优化开发区的第一名同等对待。只有这样，才能真正体现保护生态就是保护生产力，才能真正把生态优先理念落到实处，才有可能形成区域之间产业布局的合理分工，才有可能形成东西部生态环境与经济社会的协调发展。[5]

本文系国家社科基金西部项目《西部绿色经济发展的制度创新与对策研究》（项目编号：10XJL0018）阶段性成果之一。

参考文献：

[1]中国环境与发展国际合作委员会课题组.中国西部环境与发展战略及政策研究摘要报告[R].2012.

[2] 李清源.深入推进西部大开发进程中生态环境可持续性问题探讨[J].柴达木开发研究，2010，3.

[3] 周谷平，董雪兵，陈健.中部西部大开发发展报告（2012）[R].北京：中国人民大学出版社.2011.

[4] 吴凯，郑菲菲.西部地区生态环境建设和保护中的法律问题研究[EB/OL]. 西安法院网，2012. 网址：http：//xazy.chinacourt.org/public/detail.php.id=7539.

[5]沈满洪.分步改革政绩考核机制[EB/OL].中国环境报，2013.网址：http：//www.cenews.com.cn/gd/llqy/201312/t20131217_753657.html.

作 者：重庆科技学院法政与经贸学院副教授

责任编辑：宋英俊endprint