产业新城：西部地区城镇化发展新路径

李英洲

2013年我国城镇化率达到53.73%，处于国际公认的城镇化加速阶段，如何统筹推进城镇化，成为社会各界关注的焦点。近年来，学术界对城镇化发展模式探讨非常踊跃，对产业新城的探索也有所触及。早在20世纪80年代，一些专家学者开始对产业新城的早期雏形—开发区进行了相关研究；陶希东等人对国外新城建设的经验与教训进行了归纳[1]；张捷、张雪勇、沈本雁、韩红莲等人，从个案出发，提出了产业新城建设的规划理念及管理模式[2]，但对西部地区产业新城建设的探讨却相当薄弱。本文结合重庆市荣昌县（以下简称“荣昌县”）产业新城建设就西部地区城镇化问题进行探讨。

一、产业新城是西部地区城镇化发展的新动力

西部地区地广人稀、居住分散，不能简单照搬东部地区城镇化发展模式，需要从实际出发，利用自身优势，走符合自身实际的城镇化发展道路。笔者认为，产业新城就是其中一种，依托本地产业园区（本文侧重从工业园区角度分析），走以园造城、产城融合的城镇化发展道路。

（一）产业新城的内涵及其特点

产业新城，就是通过产业园区化—园区城市化—城市现代化—产城一体化的发展轨迹，以产业发展带动城市建设，实现产业与城市的匹配和融合发展的一种城市发展方式，体现产业和城市双向融合、协调发展的理念。具有以下几个特点：

1.产业新城的主体—产业人。即依托产业聚集的人口，一般包括业主、科技和管理人员、产业工人（当前产业工人主体是农民工）等。中国有2.6亿农民工，尤其是新生代农民工融入城市生活的愿望强烈，他们工作方式和文化生活方式与城市人接近，成为城镇化主力军。

2.产业新城的内容—产业园区+生活社区。产业新城实现了工作地与居住地由分离走向结合，较好解决产业人实际困难，方便他们工作与生活，如重庆市璧山产业新城，工作地与居住地之间只需步行15分钟即可到达。这样可以吸引更多人到产业园区落户。

3.产业新城的支撑点—产业。产业新城是以产业为基础形成和发展起来的，产业发展壮大了，产业新城才拥有坚实基础。同时，产业新城本身可以拉动投资，刺激消费，可以拓展生活性服务业的发展空间。

4.产业新城的路径—产城融合。产城融合是指一定区域范围内产业发展与城市功能协调共进、良性互动的一种科学发展状态，是城镇化与高科技结合的理想状态。[3]通过产城融合，推动城镇化健康发展。

（二）产业新城是城镇化发展的新动力

产业新城，是推动经济发展从单一的生产型园区经济向多功能的城市型经济转型的一种发展方式，吸引能力、辐射能力和综合服务能力强。既继承了传统园区的优点，有弥补了其不足，有助于西部地区城镇化发展。

1.产业新城是经济发展的内在要求。城镇化过程是资源要素在产业间和地区间重新配置和组合的过程，是要素集聚和时空秩序的整合过程。[4]城镇化与产业化可以说是一个问题的两个方面，二者是相辅相成、相互促进、共同发展。城镇化需要产业支撑，产业发展需要城镇化推动。产业新城为产业与城市融合提供了良好发展平台，有助于二者双向互动与协调发展。

2.产业园区集聚城镇化发展要素。城镇化发展的三大关键要素是人、城市以及产业。在西部地区，产业园区尤其是工业园区，具备城镇化发展的核心要素：人和产业。例如荣昌工业园区有293家规上企业，有汇宇建材市场、中国（荣昌）畜产品交易市场、五洲国际综合商品市场三大市场，有力支撑产业新城发展。人是产业新城建设的决定性因素，荣昌工业园区因企业集中和三大市场的入驻，可吸纳5～8万人就业，仅博耐特公司可吸纳1万人。如果能在园区内或附近建设新城，把人、城市和产业有机结合起来，城镇化发展就有了实实在在的基础。

3.产业新城是县域经济发展的“风向标”。中国城市规划设计研究院院长李晓江认为：“中国未来经济发展动力是自下而上的，这种动力不在大城市，而在县域经济和农村。” [5]可以推断，今后相当长一段时间内，县域经济和农村将成为我国经济发展的主战场。荣昌县依托得天独厚的畜牧科技和产业优势，坚持将“4+1”产业体系作为园区的重点予以培育和发展，依托工业园区实现推动当地经济快速发展。2013年荣昌工业园区工业总产值达到390亿元，占全县71%。建设产业新城，可以产生多重效应：一是集聚效应，吸引八方人员来此创业兴业；二是规模效应，企业集中，壮大产能，提高效益；三是带动效应，建设产业新城本身可以拉动投资、刺激消费，带动周边经济发展。

二、西部地区城镇化发展面临的主要问题

随着经济的快速发展，西部地区城镇化率不断提高，2013年西部地区城镇化率达到44.8%。与此同时，西部地区城镇化建设也面临不少难题，主要表现在：

（一）城镇化总体水平不高

一是城镇化质量偏低。西部地区城镇化模式多为政府主导型，这种模式虽然能够调动多方资源，在短时间内推动城镇化快速发展，但是随着城镇化的深入推进，其动力明显不足，一些地方出现了“人的城镇化”赶不上“土地的城镇化”、“产业空心化”等问题，城镇化质量亟待提高。二是城市综合实力和辐射带动能力不强。例如荣昌县经过“三创”、“再三创”，城市品质大幅提升，但主城区城市基础设施和公共服务设施投入与可持续发展要求相比还有较大差距，城市承载能力弱，土地利用效率低；而镇街规模偏小、实力更弱。三是城镇人气不旺。由于产业支撑能力不强，吸纳就业能力有限，不少农村劳动人口不得不外出务工，荣昌县常年有10万人在县外务工。即便是在当地就业的农民工，也只有20%左右在城镇居住，大量农民工不得不像“候鸟”一样在城乡之间流动。

（二）产业发展与城镇发展脱节严重

在主城区边缘设立各类产业园区，是各地普遍做法。然而产业园区与主城区的区位距离使得城市空间布局呈放射状扩张，由此带来了产业与城市功能的割裂。西部地区这种状况也相当明显，表现在：产城分离，园区入驻企业多为科技含量较低，污染比较严重的企业，宜居条件不佳；重产轻居，重视企业产值和效益，忽视居住及服务配套设施建设；功能单一，缺乏城市生活气息，形成“工业孤岛”，产业园区活力不足。其结果是：产业与城镇化结合不紧密，城市功能短缺导致土地利用效率低下，二三产业发展水平不高等。同时，区域内产业园区同质化严重，竞争激烈，既影响经济发展也制约城镇化发展。endprint

（三）城镇化体制机制障碍

一是农村土地制度，包括农村土地承包制度、农村宅基地制度。由于土地制度改革力度不够，土地流转不够规范，土地权益保障不到位，影响农民进城积极性。二是城乡二元管理体制直接阻碍农村人口转化步伐。城乡在户籍、就业、教育、医疗和福利等方面存在明显政策差异，延缓了城镇化进程。三是户籍制度成为农民工市民化的制度瓶颈。农民工是市民化的主体，如果户改措施不匹配、不协调、不同步，进城农民不能与城镇户籍人口享受同等待遇，城镇化就可能只是一个概念和口号而已。

三、产业新城构建的基本思路

针对西部地区城镇化存在问题，笔者认为，产业新城是西部地区城镇化发展的理想方式，其发展理念为：坚持全面、协调、可持续原则，以产业人（尤其是农民工）市民化为核心内容，以产业支撑为发展动力，以内涵式增长为发展方式，以政府引导、市场运作为机制保障，走产城融合的新型城镇化道路。产业新城的发展思路为：

（一）发展定位：产城一体

产业新城是集产业园区和生活社区于一体的新型城市，在产业新城居住的每一社会成员都能均等地享受到政府提供的公共服务。具体内容包括：一是新型经济。产业方面，打造“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、劳动力密集”的产业体系，形成以大企业（企业集团）主导、众多中小企业配套的企业结构体系。城市发展方面，大力发展科研教育、生活居住、商业贸易、休闲娱乐等生活性服务业，推动经济发展。二是新型社区。产业新城将是以居民构成多元化、行为方式社会化、生活方式现代化、包容性强为基本特征的新型社区。三是新型环境。产业新城，既有现代化产业，又有让人可以慢下来的生活环境，强调人与产业、产业与城市、人与城市三者之间和谐发展。

（二）发展内容：产业人市民化

一是以业聚人，促进人口集中。产业是产业新城的基础，通过科学配置土地、劳动力等要素资源，提升产业新城利用效能；通过整合园区产业和企业，增进产业之间、企业之间的联系和合作；通过科技手段，提升产业新城的核心竞争力。二是以人兴城，推进人的城镇化。产业新城居住的主要有三类人：企业主、产业人及其共同生活的家属。建设产业新城，就是要让这三类人尤其是农民工享受到同城市户籍人口均等的公共服务，让他们愿意、乐意在这里居住生活。三是以城促业，增强发展后劲。建设产业新城，以更好环境，吸纳更多人兴业创业，防止“产业空心化”，增强产业新城的发展能力，促进产城联动发展。

（三）发展动力：新“四化”

党的十八大提出了中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化（简称新“四化”）理念，成为产业新城发展的新动力，表现在三个方面：一是新的拉动力。以信息化为基础的科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、劳动力密集的新型工业，成为产业新城发展新的拉动力。二是新的推动力。产业新城在促进工业发展的同时，通过吸收更多农民就业创业，带动周边地区尤其是农村地区的发展，促进农业现代化。三是新的源动力。信息化是科技进步的集中体现，具有后发优势，为城镇化发展注入新活力。

（四）发展方式：内涵式增长

主要表现在：一是优化的产业布局。依托产业园区便捷的联系渠道，提高资源、要素、产业和新城的配置和利用效率。二是完善的城市功能。完善基础设施和公共服务体系，提升产业新城的基础设施和公共服务质量。三是高端的要素资源。利用人力资本和创新要素，实现产业人、城市和产业三者之间的良性互动与协调发展。

四、产业新城建设的对策与建议

习近平总书记参加江苏代表团审议时强调：“我们现在搞城镇化，不能单兵突进，而是要协同作战，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。”建设产业新城同样如此，通过产城融合、产城互动，促进新“四化”同步协调发展，遏制“土地城镇化”蔓延和“产业空心化”出现。为此，需要着重从以下几方面下功夫。

（一）重视规划设计，奠定产业新城的基本前提

根据全国功能区的划分，结合本地区实际，对产业新城进行通盘规划，确保其前瞻性。一是用地规划。在原有产业园区基础上，做好产业新城的规划工作，严格用地制度，高效、集约利用土地，防止“摊大饼式”的城市扩张。二是产业规划。产业规划是产业新城建设和产业发展的“导航仪”，荣昌县将“4+1”产业体系作为其发展方向和发展重点，将传统工业改造、新兴产业的培育纳入其中，同时注意区域内园区之间的协调，实行错位发展。三是配套规划。注意基础设施、居民住房、环境卫生等方面的规划工作，提高产业新城承载能力。通过科学规划，开辟以园造城的新途径。

（二）重视产业发展，提升产业新城的产业支撑能力

产业是产业新城的支撑点，缺乏产业支撑，产业新城无从谈起。就荣昌县而言，以产业发展为抓手，加快产业新城建设。一是积极培育主导产业。运用好荣昌县作为重庆沿江承接产业转移示范区这一优势，紧紧围绕“4+1”产业体系，承接东部地区产业转移，突出产业集群发展，提升产业竞争力。二是做大做强特色优势产业。充分利用建设国家现代畜牧业示范核心区这一重要平台，依托西南大学荣昌校区和重庆市畜牧科学院，发挥荣昌畜牧品种、科教、人才、产业、市场、平台“六位一体”资源优势，打造现代畜牧科技总部经济，提升荣昌畜牧科技在全国乃至全球中的核心竞争力。三是大力发展服务业。城镇化过程是人口集聚、生活方式变革、居民生活水平提高的过程，产生大量生活类需求，拓展了服务业发展空间。四是引导民间投资。引导民间资本投资三次产业，鼓励投资社会公益事业。五是重视招商引资工作。突出产业招商，强化“招大引强”，增强产业新城的发展活力。

（三）重视公共服务，提升产业新城的公共服务水平

转变政府职能，建设“服务型政府”，把主要精力放在提供公共产品和公共服务上来。一是破除体制机制障碍。改革农村土地制度，改革土地征收制度，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，建立健全城乡统一的土地市场，促进城乡要素自由流动和平等交换；改革户籍制度，畅通农民工市民化渠道；建立健全养老保险制度，推进农民工养老保险关系灵活转续，促进社会保险制度全覆盖和相互衔接；等等。 二是当好企业的“娘家人”。进一步创新服务方式，继续坚持和完善已有的一些好制度、好做法，为投资者提供全方位、全过程的服务。例如，荣昌县积极推行“1小时盖章通过制度、一站式服务和一周问题反映直通车”等制度，定期召开企业座谈会、银企对接会、重点项目推进会等工作方法，营造了亲商安商富商的良好氛围。三是提升产业新城管理水平，创新城市管理机制，发挥社会组织和公民在社会治理中的作用，促进社会治理的良性互动。四是消除产业人市民化的后顾之忧。帮助他们解决住房、子女教育、医疗等问题，保障他们有稳定的工作和生活来源，让他们尽快融入城市生活。

（四）重视产业人，提升产业新城的人气支撑能力

产业新城建设过程中，要重视产业人，尤其是高素质科技人才的引进和培养，他们是技术开发、产品开发的主体，是产业新城建设的领军力量。通过他们的作用，加快企业的技术改造、产业的转型升级步伐，做大做强做优产业，吸引更多人来产业新城投资创业兴业。同时，加大教育投入，扩大职业教育、成人教育，加强对农民工的就业培训和就业指导，为产业新城建设和经济发展提供人才保障和智力支持。

（五）重视基础设施，提升产业新城的环境支撑能力

创造良好发展环境，提升产业新城的品牌效应。一是加强道路网络建设，促进产城全面接轨。二是加强教育、医疗、卫生、通讯、文化、体育设施建设，让产业新城居民共享发展成果。三是加大环境治理力度。加强PM2.5的监测，对污染严重的企业限期整治，直至关停转迁。荣昌县果断关闭两家水泥厂，开出嘉化厂治污清单，拒绝年产值上百亿元的污染项目落户。四是搞好绿化工作，发展生态宜居产业，走生态环保型城镇化发展道路。

本文系中共重庆市委党校2013年度校级重点课题《产城联动：推动西部地区城镇化建设的思考》（批准号：CQDX2013BZD--014）阶段性成果之一。

参考文献

[1] 张捷.新城规划与建设概论[M].天津大学出版社2009年版.

[2] 周晓华.新城模式国际大都市发展实证案例[M].机械工业出版社2013年版.

[3] 张雪勇，沈体雁.产业新城土地利用现状评价——以营口为例[J].城市问题2013年第2期，第44—47页.

[4] 韩红莲.港产城联动：河北沿海城镇化策略[J]开放导报2013年第4期，第16—18页.

[5]吴妍，詹清荣.最优产融配置方式.[J]中国发展观察2013年第7期，第18—20页.

作者单位：中共重庆市荣昌县委党校

责任编辑：胡 越endprint